Orçamento público semi-impositivo para transferências voluntárias : diagnóstico, perspectivas e proposta de mudanças

Diagnóstico do modelo legal de transferências voluntárias realizadas pelo Governo Federal para os entes subnacionais, em face das recorrentes irregularidades relatadas pelos órgãos de controle. Questiona os motivos pelos quais o modelo vem sendo mantido há décadas diante da notória ineficiência. O fim da descentralização tutelada é a solução recomendada pela pesquisa.

Orçamento semi-impositivo para transferências voluntárias : diagnóstico, perspectivas e proposta

O estudo tem por base a monografia apresentada pelo autor no Curso de Especialização em Processo Legislativo do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR) da Câmara dos Deputados, concluído em novembro de 2009. Banca examinadora formada pelos Professores Eduardo Fernandez Silva, orientador e José Roberto Afonso, examinador.

Transferências voluntárias para execução de obras e serviços de engenharia

null

Orçamento semi-impositivo para transferências voluntárias : diagnóstico, perspectivas e proposta

Pretende diagnosticar o modelo legal de transferências voluntárias realizadas pelo Governo Federal para Estados, Distrito Federal e Municípios, por meio de convênios, contratos de repasses e instrumentos similares, com vistas a apontar soluções para os recorrentes problemas relacionados à ineficiência, omissão de prestação de contas, desvio de recursos públicos, entre outras mazelas relatadas pelos órgãos de controle.

A problemática das transferências voluntárias

Faz um levantamento da atual conjuntura das transferências voluntárias de recursos da União para os entes subnacionais, Estados e Municípios, destacando os principais problemas apontados pelo TCU e por trabalhos anteriores que ocorreram no âmbito do Congresso Nacional.

Ciclos políticos nos municipios brasileiros: interação entre o governo municipal e as demais esferas de governo através das transferências voluntárias

Este trabalho analisa a interação entre o prefeito e as outras esferas do executivo nacional através das transferências voluntárias e as implicações nas contas públicas. É notória a utilização das transferências voluntárias como canal político; há aumento destas receitas tanto nos anos de eleição para prefeito quanto governador e presidente. O impacto das transferências voluntárias é significativo para diferenciar as despesas, investimento e gastos sociais, entre os municípios. Assim, como contrapartida, o governo municipal aumenta os gastos tanto nos anos do fim do mandato quanto no período do meio de mandato. As estimações sugerem que os gastos são estatisticamente maiores nas eleições para presidente e governador do que para o ciclo eleitoral do prefeito. Entretanto, o resultado para as receitas municipais apresenta um comportamento diferente dos gastos. As transferências voluntárias normalmente não explicam as diferenças de arrecadação municipal. Nos anos eleitorais para presidente e governador não há redução da arrecadação dos tributos municipais, o que já ocorre no final do mandato dos prefeitos. As estatísticas mostram que para as despesas há ciclo tanto no meio quanto no final do mandato, no entanto para as receitas há prioridade para as eleições municipais. Utilizamos um painel não balanceado para todos os municípios brasileiros, que havia informação, no período de 1996-2004.

Monitoramento de recursos de transferências voluntárias na esfera municipal

Este trabalho tem por objetivo propor uma ferramenta de monitoramento de transferências voluntárias, entendidas como recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas do Governo. Inicialmente são apresentados os conceitos que envolvem o tema com base no levantamento bibliográfico realizado. Em seguida, é apresentada a pesquisa de caráter qualitativo, realizada em 78 municípios do Estado do Rio de Janeiro, no período compreendido entre 2009 a 2013. A pesquisa identificou que os municípios têm dificuldades em: i) sistematizar as informações referentes aos convênios e, ii) acompanhar a sua execução. E, por fim, é proposta uma ferramenta de monitoramento de convênios dada a relevância destes recursos para o desenvolvimento dos municípios.

Transferências voluntárias na saúde: um estudo de caso do município de São Paulo

A análise do financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é extremamente complexa. Enquanto grande parte dos estudos desta temática concentra-se na análise das transferências constitucionais e legais (automáticas) da União e Estados para os governos subnacionais, poucos são os trabalhos dedicados à análise das transferências voluntárias (TVs). De certa forma, pode-se dizer que tal tema ou é ignorado pela comunidade epistêmica ou é tratado de forma apenas marginal nos estudos acadêmicos. Com o intuito de complementar essa parte pouco explorada da literatura da saúde, o presente trabalho realiza uma análise exploratória sobre a realização de transferências discricionárias efetivadas entre as diferentes esferas de governo e busca compreender a relevância deste tipo de repasse para o financiamento da saúde. Embasado em conceitos advindos da teoria federalista, o trabalho procura entender se o caso das transferências voluntárias na saúde pode ser considerado como uma expressão do federalismo coercivo. Além da atualização sobre as regras de financiamento do SUS, realizou-se como uma das etapas de análise entrevistas com gestores de saúde, além da análise de dados secundários. Como conclusões, verificou-se que na etapa de análise documental, as TVs podem ser configuradas como instrumentos de centralização de poder decisório (Misoczky, 2003), uma vez que impõem aos municípios os objetivos desenhados por governos superiores e demonstram uma relação coerciva de federalismo (Watts, 2006; Arretche, 2004). No entanto, a análise de dados do município de São Paulo permitiu relativizar esta situação em termos econômicos, dada a baixa representatividade das transferências voluntárias frente aos gastos totais.

FEDERALISMO BRASILEIRO. AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ANALISADAS A PARTIR DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS (UNIÃO/MUNICÍPIOS)

   Nosso texto objetiva refletir sobre os novos nexos existentes entre a globalização e os federalismos latino-americanos, com especial atenção para o caso brasileiro. Com base nessa indicação, tratamos das tensões que surgem dessa relação e dos obstáculos, desafios e alternativas ao reconhecimento das autonomias dos lugares: a reflexão teórica é orientada a partir de uma das concreções do espaço geográfico, a categoria “território usado”, que é tanto resultado dos processos históricos, quanto base material e social das ações humanas. A análise acontece a partir de um território de “modernização periférica”, ou seja, de um território que se adapta às exigências do mercado global, por isso exacerbam-se os conflitos entre os entes da federação. Empiricamente, verifica-se que o poder executivo, com base num “neodecisionismo”, aumenta seu poder de ação, enquanto são enfraquecidos os poderes regionais e locais. Para mobilizar esse elemento empírico, discutimos a expansão dos projetos de infraestrutura do governo central (federal) nos municípios brasileiros.

Capital político e transferências volutárias no Estado de São Paulo

O objetivo desta dissertação é contribuir para a pesquisa sobre política distributiva no Brasil a partir da análise das transferências voluntárias por parte do governo do Estado de São Paulo aos seus municípios. À luz da literatura sobre o uso detransferências intergovernamentais como moedas políticas, a hipótese central é de que parte das transferências voluntárias (ou discricionárias, também conhecidas como convênios) do estado aos seus municípios seja politicamente motivada: governantes estaduais privilegiam o repasse de recursos adicionais na forma de convênios aos municípios, cujos prefeitos sejam politicamente alinhados (pertencem aseu partido ou a partidos da coligação que o elegeu), de modo a maximizar as chances de vitória eleitoral de sua base de apoio. O modelo proposto considera, pela primeira vez, a natureza jurídica dos recebedores das transferências voluntárias nos municípios, dividindo-as entre i) transferências voluntárias a prefeituras e ii) transferências voluntárias a entidades sem fins lucrativos, assumindo estratégias políticas diferentes no uso de cada uma. Os resultadosindicamque governantes estaduais privilegiam municípios politicamente alinhados, com repasses adicionais de transferências voluntárias a prefeituras, o que já não ocorre nas transferências voluntárias a entidades sem fins lucrativos. O estudo também mostra que as transferências voluntárias a prefeituras são, em média, maiores na presença de ciclos eleitorais de prefeitos e de governadores. Por fim,o estudo aponta que transferências voluntárias estaduais a entidades sem fins lucrativos incorporam objetivos de política redistributiva e setorial

O papel das transferências intergovernamentais na equalização fiscal dos municípios brasileiros

Com a descentralização que caracterizou a federação brasileira nas últimas décadas, os municípios receberam maiores atribuições e responsabilidades, implementando políticas públicas e provendo serviços básicos à população. Contudo, uma vez que as receitas próprias municipais são capazes de custear apenas parcialmente estas atividades, torna-se necessário um volume elevado de transferências que fluem dos níveis centrais aos municípios. Além do mais, o Brasil é um país de território vasto e heterogêneo, em que municípios com distintas capacidades de autofinanciamento, bem como diferentes demandas por serviços públicos, convivem no mesmo regime federativo. Diante deste quadro, torna-se fundamental estudar a distribuição dos recursos das transferências, verificando se os municípios que mais necessitam de suporte financeiro têm sido os efetivamente beneficiados. À este processo de reduzir as disparidades horizontais provenientes de diferenças nas bases tributárias e demandas locais dá-se o nome de equalização fiscal. A equalização fiscal permite que municípes de diferentes jurisdições recebam o mesmo nível de serviços públicos para dada carga tributária assumida por eles (net fiscal benefit), ou seja, a equalização promove a equidade na provisão dos serviços públicos, além de evitar a criação de ineficiência alocativa derivada de migrações motivadas por benefícios fiscais. Para criar a equalização fiscal as transferências devem beneficiar aqueles municípios com menor capacidade de autofinanciamento e maiores necessidades fiscais atreladas à custos e demandas pelos serviços públicos. Neste sentido, este trabalho busca avaliar o efeito das transferências intergovernamentais na equalização fiscal dos municípios, considerando as principais proxies de capacidade fiscal – potencial de geração de receita própria – e necessidade fiscal – volume de recursos demandados em virtude das características da região e da população do município. A análise é realizada para cada grupo de transferências, desde aquelas com finalidade essencialmente redistributiva como o FPM até aquelas predominantemente devolutivas, como a cota-parte de ICMS. Os resultados mostram que algumas transferências como o FPM contribuem pouco para a equalização fiscal, apesar do objetivo de natureza redistributiva implícito neste repasse, assim como algumas transferências condicionais, como o FUNDEB, apesar de não almejarem especificamente corrigir as disparidades horizontais na capacidade dos municípios realizarem suas funções, podem significar um efeito positivo para a equalização fiscal no nível municipal da federação. Outro resultado importante que desponta na análise é o efeito da transferência do Bolsa-família na equalização, pois esta transferência consegue atenuar as distorções realizadas pelas demais transferências distribuídas aos municípios. O Bolsa-família, apesar de não ser uma transferência intergovernamental, foi incorporada na análise por representar um expressivo volume de recursos, por concorrer com recursos de outras transferências e ainda ter efeito potencial semelhante ao das demais transferências intergovernamentais no âmbito da equalização fiscal, uma vez que libera recursos no orçamento do governo local que, do contrário, poderiam estar comprometidos com a política local de assistência social. Outro resultado é a observação de que as transferências voluntárias afetam menos a equalização, ou seja, não contribuem para a consecução deste objetivo nem prejudicam a redução das disparidades horizontais, sendo relativamente neutras ou menos intervenientes em relação às demandas e capacidade de arrecadação dos municípios, provavelmente por não seguirem critérios, nem econômicos, como o ICMS, nem redistributivos, como o FPM, e sim critérios políticos, como apontado pela literatura de ciência política.

Transparência e controle na execução das emendas parlamentares ao orçamento da União

Analisa a falta de transparência na identificação da autoria da programação orçamentária originada do processo de apreciação da lei orçamentária anual no Congresso Nacional, bem como nas transferências voluntárias decorrentes das emendas parlamentares, o que tem permitido a utilização deste instrumento como forma de desvios de recursos públicos e "moeda de troca" pelo Executivo para manter sua coalizão partidária dentro do Poder Legislativo. As emendas parlamentares individuais são foco de críticas pelo seu aspecto de individualização dos benefícios eleitorais decorrentes da sua execução, porém é apresentado seu aspecto difusor de políticas públicas ao atender os municípios com menor capacidade fiscal. É apresentado ainda o processo de apreciação da Lei Orçamentária Anual no Congresso e sua intervenção por intermédio das emendas parlamentares, sendo ainda analisada a execução da programação derivada de emendas identificáveis. Conclui-se pela adoção da sugestão dos órgãos fiscalizadores que direciona para a identificação não só da autoria da programação orçamentária, mas também o registro imediato das pessoas que negociam com o estado no fornecimento de bens e serviços quando objeto de convênios.

Convênios e contratos de repasse: análise da prestação de contas pelo controle interno

Aborda o convênio, em sentido amplo, na forma conceituada pelo Decreto nº 6.170/07, com foco na fase de prestação de contas das transferências voluntárias da Administração Pública Federal para os órgãos e entidades de Estados, do Distrito Federal e de Municípios e para entidades particulares sem fins lucrativos, por meio de convênios e contratos de repasse. A pesquisa identifica e analisa os principais conceitos relacionados a esses institutos, bem como o exame dos demais atos que antecedem a prestação de contas: autorização, formalização, execução e controle. O objetivo geral do trabalho é avaliar a segurança e eficácia dos procedimentos e exames da prestação de contas dos convênios e contratos de repasses. São objetivos específicos: a) identificar técnicas de auditoria, procedimentos e boas práticas adotadas por outros órgãos de controle interno que possam ser aproveitados para aperfeiçoar o exame das prestações de contas, no âmbito da Câmara dos Deputados, de forma a tornar os trabalhos mais céleres e eficientes e b) sugerir aperfeiçoamento na legislação interna da Câmara dos Deputados e do Governo Federal sobre a matéria. O trabalho descreve as principais características dos dois institutos, as diferenças e semelhanças do convênio em relação aos demais ajustes. Aborda a forma de seleção dos convenentes ou contratados, as exigências para celebração dos ajustes, a formalização, o objeto, o plano de trabalho, a contrapartida, as cláusulas obrigatórias e exorbitantes, a vigência, as obrigações dos partícipes, a execução, a rescisão, a fiscalização e o exame da prestação de contas. A resposta à questão da pesquisa foi buscada junto a outros órgãos de Controle Interno e permite concluir que é possível aperfeiçoar os exames da auditoria de prestação de contas de convênios e contratos de repasse, tornando-os mais céleres e eficientes, sem perda de qualidade. Ao final sugerem-se aperfeiçoamentos na legislação interna da Câmara dos Deputados e do Governo Federal.

A intervenção legislativa no orçamento da União : implicações para a representação política, o federalismo e o desenvolvimento regional

O problema central do estudo foi identificar como se processam as decisões federativas em relação à intervenção legislativa no trato da questão orçamentária. As hipóteses que nortearam a tese objetivam explicar como as relações Executivo-Legislativo, sustentadas pelo presidencialismo de coalizão e pela representação territorializada se desenvolvem na arena congressual, limitada às instâncias legislativas e executivas que norteiam a política orçamentária. Através de um recorte teórico embasado nos princípios do federalismo instituído após a Constituição de 1988 se processou a análise das decisões relativas à participação do Poder Legislativo em parte da definição do gasto público. Se, por um lado, a representação legislativa nessa matéria se mostrou ampliada ao estender à arena congressual as principais decisões na fase de planejamento da política orçamentária, resultando em aquisição de expertise técnica e política aos parlamentares, por outro lado, a legitimidade democrática restrita ainda impera, pois estas decisões se restringem às prioridades demandadas pelo Executivo federal, impossibilitando o cumprimento efetivo da demanda representada pelos congressistas. A investigação ocorreu em níveis distintos: a)uma análise históricocrítica da evolução do federalismo e da representação política brasileira permeadas pela predominância do Poder Executivo nas decisões do Estado e, b) uma análise comparativa do encaminhamento das emendas parlamentares de bancada dos vinte e seis estados e DF brasileiros ao Orçamento da União e a posterior liberação dos recursos pelo Executivo federal. Procurou-se identificar como o fenômeno da desproporcionalidade da representação dos estados brasileiros afeta as decisões federativas em política orçamentária e estabelece determinado perfil da representação política nacional em relação às demandas por recursos federais. Identificou-se o perfil da representação política através das demandas parlamentares encaminhadas pelas emendas de bancada no período de 1996 a 2001, e apurou-se que este vem sendo determinado pelo interesse estadual e pelas demandas específicas do Executivo federal em detrimento do interesse municipal. A representação política expressa na intervenção legislativa em matéria orçamentária produziu efeitos que correspondem majoritariamente a uma representação ampliada e universalista voltada ao fortalecimento do desenvolvimento regional, ainda que para as regiões Norte e Nordeste a representação regional se manifeste fragmentada, no caso da primeira, e resulte no insulamento das ações, no caso da segunda. Apesar do interesse estadual estar canalizado para o desenvolvimento regional, as singularidades da representação em cada estado e região brasileira v indicam que a preocupação com a rede de proteção social ao cidadão encontrou respaldo nas prioridades das bancadas dos estados e regiões desenvolvidas e menos desenvolvidas. Nos estados desenvolvidos a pressão pela liberação dos recursos foi maior, havendo, assim, a sensibilização e implementação de obras sociais pelo Executivo federal, ao passo que as bancadas de estados e regiões menos desenvolvidas priorizaram o aumento da infra-estrutura para o escoamento da produção (rodovias, portos, infra-estrutura hídrica). O princípio da justiça federativa, um dos pilares do federalismo brasileiro no que tange ao caráter redistributivo dos recursos federais disponibilizados nas transferências voluntárias, está sendo consolidado pela contribuição da intervenção legislativa em matéria orçamentária, pois vem beneficiando estados de menor população, mesmo que ainda não tenha sido observado o critério da renda estadual.