Tributación, seguridad y cohesión social en Brasil

Versión ampliada del trabajo presentado en el Seminario Internacional “Cohesión social en América Latina y el Caribe: una revisión perentoria de alguna de sus dimensiones, realizado por la CEPAL en la Ciudad de Panamá los días 6 y 7 de septiembre de 2006

En la mayoría de los países el gasto público destinado a la protección social normalmente está financiado mediante el cobro de contribuciones que gravan la nómina salarial. En este ámbito, Brasil tiene una estructura propia en torno a lo que se ha denominado "seguridad social" -que, por definición constitucional, comprende la previsión, la salud y la asistencia social-, al combinar la expansión y universalización de los beneficios y servicios públicos con la disminución de la dependencia del financiamiento sobre la base salarial. En virtud de la Constitución de 1988 se adoptó el concepto de seguridad social y se diversificaron las fuentes de financiamiento de la seguridad: se exigió a los empleadores una nueva contribución sobre sus utilidades y se reorientó a ese sector otra contribución que ya gravaba la facturación. La seguridad social brasileña no puede considerarse un modelo para otros países. Se identifican aspectos claramente positivos, como la universalización de la prestación de servicios sociales básicos (como en el caso de la salud) y la ampliación de la concesión de beneficios previsionales y asistenciales mínimos, que favorecen a los segmentos más pobres de la población y traen aparejada una reducción de la pobreza absoluta y de los coeficientes de desigualdad. Por otra parte, tampoco pueden desconocerse los aspectos negativos: el más ostensible es la necesidad de mantener una carga tributaria excesivamente elevada, muy superior al promedio de las economías emergentes y, lo que es peor, con una pésima calidad de la tributación, con efectos acumulativos que encarecen las inversiones y exportaciones e incluso favorecen artificialmente las importaciones. Este debate no puede desvincularse del desempeño macroeconómico de Brasil en este período. Siguiendo el ejemplo de otras economías latinoamericanas, el país finalmente logró estabilizar su economía, tras una década y media de inflación descontrolada; sin embargo, a diferencia de otros, fracasó en su intento de acelerar el ritmo del crecimiento económico. En cambio, por todo consuelo, al tiempo que falló en el tema fundamental del crecimiento, Brasil consolidó la democracia y avanzó mucho en las áreas sociales, donde, desde la segunda mitad de los años noventa, implantó políticas públicas activas. El texto está organizado en cuatro partes. En la primera se presenta brevemente la situación del país en materia de tributación. En la segunda se da cuenta de la evolución reciente de la regulación institucional de las finanzas de la seguridad social. En la tercera se aborda el gasto público social, en especial los usos y fuentes de las medidas del gobierno federal. En la conclusión se apuntan los problemas resultantes de la estructura de financiamiento y del gasto y se especula sobre las perspectivas de las políticas sociales en Brasil.