Il diritto del governo del territorio tra assetti territoriali e sviluppo economico

L’oggetto della tesi di dottorato è costituito, nel quadro delle reciproche relazioni tra assetti territoriali e sviluppo economico, dalla dimensione giuridica del governo del territorio. Il diritto del governo del territorio, infatti, sta attraversando, con un ritmo ed una intensità crescenti, una fase di profonde e non sempre lineari trasformazioni. Questi mutamenti, lungi dal limitarsi ad aspetti specifici e particolari, incidono sui «fondamentali» stessi della «materia», arrivando a mettere in discussione le ricostruzioni teoriche più accreditate e le prassi applicative maggiormente consolidate. A dispetto della rilevanza delle innovazioni, però, la dimensione giuridica del governo del territorio seguita ad essere un campo segnato da una notevole continuità ed ambiguità di fondo, dove le innovazioni stesse procedono di pari passo con le contraddizioni. Un’ambiguità che, fatalmente, si riflette sull’azione delle pubbliche amministrazioni cui sono attribuiti compiti in materia. Queste, infatti, trovandosi spesso tra l’«incudine» (delle innovazioni) ed il «martello» (delle contraddizioni), sono costrette ad operare in un contesto fortemente disomogeneo e disarticolato già sul piano normativo. Da qui deriva, altresì, la difficoltà di restituirne una cifra complessiva che non sia la riproposizione di piatte descrizioni del processo di progressivo, ma costante incremento della «complessità» - normativa, organizzativa e funzionale - del sistema giuridico di disciplina del territorio, a cui corrisponde ciò che appare sempre di più come una forma implicita di «rinuncia» a logiche e moduli d’azione più o meno unitari nella definizione degli assetti territoriali: in questo senso, pertanto, vanno lette le ricorrenti affermazioni relative allo stato di crisi che, anche prescindendo dai difetti congeniti della disciplina per come si è venuta giuridicamente a configurare, caratterizza il sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica. Si spiega così perché, nonostante il profluvio di interventi da parte dei diversi legislatori, specialmente regionali, si sia ancora ben lontani dal fornire una risposta adeguata ai molteplici profili di criticità del sistema giuridico di disciplina del territorio: tra i quali, su tutti, va sicuramente menzionata la sempre più marcata asimmetria tra la configurazione «ontologicamente» territoriale e spaziale degli strumenti cui si tende a riconoscere la funzione di «motore immobile» dei processi di governo del territorio - i piani - e la componente temporale degli stessi in relazione alle vorticose modificazioni del contesto socio-economico di riferimento. Né, a dire il vero, gli «antidoti» alla complessità, via via introdotti in sede regionale, sembrano aver sortito - almeno fino ad ora - gli effetti sperati. L’esito di tutto ciò, però, non può che essere il progressivo venir meno di logiche unitarie e, soprattutto, «sistemiche» nella definizione degli assetti territoriali. Fenomeno, questo, che - paradossalmente - si manifesta con maggiore intensità proprio nel momento in cui, stante il legame sempre più stretto tra sviluppo socio-economico e competitività dei singoli sistemi territoriali, l’ordinamento dovrebbe muovere nella direzione opposta. Date le premesse, si è dunque strutturato il percorso di ricerca e analisi nel modo seguente. In primo luogo, si sono immaginati due capitoli nei quali sono trattati ed affrontati i temi generali dell’indagine e lo sfondo nel quale essa va collocata: le nozioni di governo del territorio e di urbanistica, nonché quella, eminentemente descrittiva, di governo degli assetti territoriali, i loro contenuti e le funzioni maggiormente rilevanti riconducibili a tali ambiti; la tematica della competitività e degli interessi, pubblici, privati e collettivi correlati allo sviluppo economico dei singoli sistemi territoriali; la presunta centralità riconosciuta, in questo quadro, al sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica in una prospettiva promozionale dello sviluppo economico; ma, soprattutto, i riflessi ed i mutamenti indotti al sistema giuridico di disciplina del territorio dall’azione delle dinamiche cosiddette glocal: questo, sia per quanto concerne le modalità organizzative e procedimentali di esercizio delle funzioni da parte dei pubblici poteri, sia per quanto attiene, più in generale, alla composizione stessa degli interessi nella definizione degli assetti territoriali. In secondo luogo, si è reputato necessario sottoporre a vaglio critico il sistema pianificatorio, cercando di evidenziare i fattori strutturali e gli ulteriori elementi che hanno determinato il suo insuccesso come strumento per realizzare le condizioni ‘ottimali’ per lo sviluppo economico delle collettività che usano il territorio. In terzo luogo, poi, si è rivolto lo sguardo al quadro delle soluzioni individuate dalla normativa e, per certi versi, offerte dalla prassi alla crisi che ha investito il sistema di pianificazione del territorio, soffermandosi, specificatamente e con approccio critico, sull’urbanistica per progetti e sull’urbanistica consensuale nelle loro innumerevoli articolazioni e partizioni. Infine, si è provato a dar conto di quelle che potrebbero essere le linee evolutive dell’ordinamento, anche in un’ottica de jure condendo. Si è tentato, cioè, di rispondere, sulla base dei risultati raggiunti, alla domanda se e a quali condizioni il sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica possa dirsi il modello preferibile per un governo degli assetti territoriali funzionale a realizzare le condizioni ottimali per lo sviluppo economico.

Teorie e immagini del governo "misto" nel Cinquecento: i casi di Gasparo Contarini, Donato Giannotti, Paolo Paruta e Traiano Boccalini

This doctoral dissertation faces the debated topic of the traditions of Republicanism in the Modern Age assuming, as a point of view, the problem of the "mixed" government. The research therefore dwells upon the use of this model in Sixteenth-Century Italy, also in connection with the historical events of two standard Republics such as Florence and Venice. The work focuses on Donato Giannotti (1492-1573), Gasparo Contarini (1483-1542) and Paolo Paruta (1540-1598), as the main figures in order to reconstruct the debate on "mixed" constitution: in them, decisive in the attention paid to the peculiar structure of the Venetian Republic, the only of a certain dimension and power to survive after 1530. The research takes into account also the writings of Traiano Boccalini (1556-1613): he himself, though being involved in the same topics of debate, sets for some aspects his considerations in the framework of a new theme, that of Reason of State.

Il principio di consensualita' e la tutela dell'interesse pubblico nel governo del territorio. Un'analisi comparata

La tesi di dottorato ha ad oggetto il principio di consensualità nell’agere amministrativo, inteso quale principio generale dell’ordinamento, che regola un’azione della Pubblica amministrazione di necessità funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico. E’ pertanto sull’oscillazione problematica tra un rapporto duale e dicotomico, che ricorre tra la dimensione bilaterale dell’uso di moduli negoziali pubblico-privati aventi ad oggetto l’esercizio del potere pubblico, e la prospettiva generale e collettiva che sottintende la cura dell’interesse pubblico, che si riflette nell’elaborato. Materia di studio prescelta è, poi, il governo del territorio, settore dell’ordinamento ove più diffusamente si concludono accordi amministrativi tra Pubblica amministrazione e privati. In particolare, l’analisi è rivolta allo studio delle tanto nuove quanto problematiche fattispecie denominate accordi “a monte” delle prescrizioni urbanistiche, che rappresentano l’espressione più alta, al momento, del principio di consensualità. I problemi di ammissibilità giuridica posti da una parte della dottrina hanno richiesto una ricerca di un possibile fondamento positivo espresso per gli accordi “a monte”, anche al fine di mettere al riparo le leggi regionali che li disciplinano, da eventuali dubbi di legittimità costituzionale. Tale ricerca è stata condotta anche attraverso l’ausilio del diritto comparato. E’ così, stato possibile riscontrare anzitutto l’esistenza del principio di consensualità in un numero considerevole di Paesi, salve alcune eccezioni, alla cui analisi è stato dedicato ampio spazio di trattazione (in particolare, la Francia). Per altro verso, le analoghe esperienze giuridiche provenienti da altri Stati europei (in particolare, la Spagna) sono state d’ausilio per la finale elaborazione di un possibile modello di procedimento per la conclusione degli accordi “a monte”; mentre la constatazione di comuni giustificazioni dottrinali ha permesso l’elaborazione di una nuova possibile natura giuridica da riconoscere agli accordi in parola (accordi normativi) e la definizione di precise ricadute pratiche e giuridiche quanto al rapporto.

Governo, strutture e trasformazioni nel sistema universitario

L’elaborato costituisce la fase di approfondimento conclusivo del lavoro scientifico svolto negli anni precedenti. In quest’ottica, a circa tre anni dalla sua entrata in vigore, esso risulta prevalentemente incentrato sull’analisi delle principali innovazioni imposte dalla legge 30 dicembre 2010, n . 240, recante "Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario", nel tentativo di individuare quali soluzioni ,più o meno differenziate in base alle specificità delle diverse realtà, gli atenei italiani abbiano prefigurato mediante la revisione dei propri statuti, organi e strutture, al fine di rispettare ed attuare il dettato legislativo e non comprimere i propri spazi di autonomia. Contemporaneamente, esso approfondisce l’orientamento della giurisprudenza amministrativa in materia, la quale proprio nel corso di quest’anno ha avuto più di un’occasione di pronunciarsi in merito, per effetto dell’impugnazione ministeriale di molti dei nuovi statuti di autonomia. Infine, non viene tralasciata l’analisi dei profili e aspetti del sistema universitario italiano non intaccati dal cambiamento, ai fini del loro coordinamento con quelli riformati, cercando di percorrere parallelamente più strade: dalla ricognizione e lo studio dei più autorevoli contributi che la dottrina ha recentemente elaborato in materia, all’inquadramento delle scelte effettuate in sede di attuazione dai singoli atenei, anche alla luce dei decreti applicativi emanati. Il tutto al fine di individuare, anche grazie a studi di tipo comparato, con particolare riferimento all’ordinamento spagnolo, nuove soluzioni per il sistema universitario che, senza la pretesa di giungere a percorsi di cambiamento validamente applicabili per tutti gli atenei, possano risultare utili alla definizione di principi e modelli base, nel pieno rispetto del dettato costituzionale e dei parametri individuati a livello europeo con il processo di Bologna e la strategia di Lisbona.

Le partecipazioni azionarie degli enti locali tra dismissione ed esigenze di governo dei servizi pubblici

La ricerca indaga le relazioni che si sono instaurate nel corso degli anni tra il principio di legalità, inteso nella sua declinazione di principio di funzionalizzazione, e principio di concorrenza nell’ambito delle società per la gestione dei servizi pubblici locali. Più precisamente, lo scopo del lavoro è valutare le evoluzioni di tale rapporto, dal momento in cui gli enti locali sono stati ufficialmente autorizzati a costituire società per la gestione dei servizi pubblici locali nel 1990. Lo stimolo a sviluppare queste considerazioni trova la sua ragione nelle pressioni provenienti dalle istituzioni europee, che hanno gradualmente imposto una qualificazione prettamente economica ai servizi a favore della collettività, ritenuti un ambito in cui possa naturalmente imporsi una competizione economica tra operatori economici, indipendentemente dalla loro natura giuridica. Il problema del vincolo funzionale nella partecipazione in società degli enti locali è certamente l’oggetto principale del lavoro. Tuttavia, la questione non può essere analizzata separatamente dalle politiche di dismissione promosse dal legislatore nell’ultimo decennio. L’obiettivo principale delle riforme avviate è stato quello di frenare la proliferazione di società costituite dagli enti locali, così da garantire sia un risparmio di risorse pubbliche sia una maggiore facilità per gli imprenditori privati ad affacciarsi su mercati tradizionalmente appannaggio delle amministrazioni. Stona però con le intenzioni il fatto che gli obblighi ex lege di cessione delle partecipazioni azionarie detenute dagli enti locali non siano stati generalmente imposti per le società di gestione dei servizi pubblici (resi in favore della collettività), bensì per quelle che svolgono servizi strumentali (in favore dell’amministrazione stessa). La scelta appare contraddittoria, in quanto il distacco tra vincolo funzionale e partecipazione degli enti locali nella compagine societaria si ravvisa in particolar modo nel primo dei due moduli menzionati. Si assiste dunque ad una frammentazione del principio di legalità.