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Resumo:
El año 2010 fue testigo de una recuperación económica inesperadamente vigorosa de América Latina y el Caribe, después de la contracción del producto en 2009. A nivel regional, la evolución del empleo y del desempleo reflejó este repunte, retomando las tendencias positivas registradas previamente a la crisis. Al mismo tiempo, los salarios formales experimentaron moderados incrementos. Sin embargo, entre las subregiones y los países de la región observamos marcadas diferencias, tanto en la fortaleza de la recuperación económica como en el desempeño de los mercados de trabajo. La primera parte de esta publicación conjunta CEPAL / OIT sobre la coyuntura laboral de América Latina y el Caribe está dedicada a revisar la evolución de los mercados laborales en el contexto de la dinámica reactivación económica de 2010 y de inicios de 2011. Se destacan los importantes avances alcanzados en el período posterior a la crisis, pero también se puntualizan las grandes diferencias entre subregiones y países.Es indudable que, además de aprovechar el contexto favorable brindado por el repunte de la economía mundial y liderado por un grupo de países asiáticos, varios países latinoamericanos pudieron contener el impacto de la crisis e impulsar la reactivación con políticas contracíclicas a partir del manejo macroeconómico aplicado durante la fase de crecimiento entre 2003 y 2008. En estos casos se pudo implementar políticas fiscales y monetarias expansivas. Varias de las medidas fiscales de expansión del gasto se tomaron mediante políticas de mercado de trabajo o se intentó atenuar el impacto sobre el empleo y los ingresos, tal como se analizó en varios de los boletines conjuntos anteriores. Dado que la aplicación de políticas contracíclicas ha sido novedosa para la región, la segunda parte de este documento se dedica a revisar las experiencias de estas políticas y las lecciones para su institucionalización.Tradicionalmente, una característica saliente del crecimiento económico de la región ha sido la volatilidad de los ciclos económicos. En efecto, los períodos de alto crecimiento se han visto sucedidos por profundas crisis. Esta volatilidad ha afectado la utilización de los recursos productivos por largos períodos y ha disminuido la inversión en capital y trabajo con miras al corto horizonte de los ciclos de crecimiento. Durante la reciente crisis internacional, la política macroeconómica contracíclica aplicada permitió moderar la profundidad y duración de su impacto, así como impulsar una recuperación más rápida. En ese sentido, vale la pena analizar cuáles son los elementos fundamentales para desarrollar una política macroeconómica anticíclica de largo plazo, a fin de contar con los elementos necesarios para afrontar futuras crisis y sentar las bases de un crecimiento económico más sostenible en el tiempo. Por otra parte, en esta crisis también se registró mayor preocupación por mantener el empleo y los ingresos de la población. De hecho, varias de las medidas de política de mercado de trabajo adoptadas fueron el vehículo para que el mayor gasto fiscal llegara en la mayor medida posible a las personas, reflejando una preocupación por la igualdad. En efecto, cabe resaltar que estas medidas aspiraron no solo a estabilizar y fortalecer la demanda interna como tal, sino también a evitar que la crisis, tal como solía suceder en eventos del pasado, golpeara sobre todo a los hogares de bajos ingresos. Además, como resultado tanto de las políticas macroeconómicas previas como de las circunstancias globales, cayeron los altos precios de alimentos y combustibles, con lo cual, a diferencia también de experiencias pasadas, la inflación bajó en el contexto de la crisis. Esto evitó que durante la crisis aumentara la desigualdad, como solía ocurrir en otras oportunidades.Sin embargo, cabe destacar dos aspectos: primero, no todos los países estuvieron en condiciones de aplicar políticas contracíclicas fuertes, sobre todo porque muchos carecieron del espacio fiscal para tal fin. Segundo, en otros casos se adoptaron las medidas citadas más como reacción momentánea que como consecuencia de una estrategia de políticas contracíclicas claramente delineadas y establecidas. Por lo tanto, surgió el reto de institucionalizar un enfoque contracíclico a lo largo del ciclo económico. Asumir estos retos implica contribuir a la sostenibilidad del crecimiento económico. El año 2011 se inició con elevado dinamismo e importantes mejoras de los indicadores laborales. Con una proyección del crecimiento del PIB regional claramente por encima del 4%, la CEPAL y la OIT estiman que la tasa de desempleo regional mostrará, para el conjunto del año, un nuevo y significativo descenso, del 7,3% en 2010 a entre un 6,7% y un 7,0%
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La producción de shale gas o gas natural de lutita en los Estados Unidos ha sorprendido al mundo por su rápido desarrollo y repercusión en la disminución del precio del combustible y el aumento de reservas de hidrocarburos. Este desarrollo ha crecido junto con la oferta de petróleo y de condensados de gas natural. Se estima que los Estados Unidos serían autosuficientes en petróleo y superavitarios en gas natural en menos de 30 años. El renovado impulso de los hidrocarburos no-convencionales empieza a ser visto como una "revolución energética" que dará nuevo dinamismo a la economía de ese país. Por su novedad, la evaluación completa de estos desarrollos confronta dificultades metodológicas, estadísticas y de conocimiento científico, tecnológico, social y económico. Las regiones de los Estados Unidos y Canadá con yacimientos de shale gas comprobados son muchas. Sin embargo, dado lo novedoso de su explotación, no existe historial suficientemente largo para sacar conclusiones sobre procesos de exploración, picos y declives de producción y técnicas de recuperación de los recursos. Las analogías y extrapolaciones de las experiencias varían entre plays o conglomerados de yacimientos. Las dudas crecen ante la discordancia entre la creciente producción de gas y precios de mercado inferiores a los costos. También se escuchan advertencias sobre los potenciales efectos nocivos de su explotación en el medio ambiente y comunidades aledañas. Hay dudas sobre los posibles efectos de la técnica de "fracturamiento hidráulico" (fracking) y los disolventes químicos empleados en mantos freáticos y agua potable. Este documento se compone de cinco capítulos. En el primero se aborda el tema de la explotación de shale gas, desde el origen, la producción, la economía y los impactos de la exploración y producción de shale gas, hasta algunas peculiaridades del entorno de negocios y de los sistemas legal, financiero e impositivo. Dada su vasta experiencia en producción de hidrocarburos, los Estados Unidos cuentan con numerosas empresas proveedoras de bienes y servicios para la exploración y explotación de shale gas. Legisladores y autoridades de todos los niveles aplican instrumentos legales y procesan debates y opiniones para ir encontrando soluciones a los retos y cuestionamientos relacionados. En el capítulo II se presenta un análisis de escenarios y proyecciones al año 2035. Se discuten las dinámicas que pueden convertir a los Estados Unidos en exportador neto de gas natural. Se asume que el energético menos costoso termina dominado el mercado. Sin embargo, el shale gas tiene un largo proceso por recorrer antes de desbancar a las grandes industrias de energía con muchas décadas en el mercado. Se revisa el crecimiento de reservas y producción en abasto a una demanda creciente, que a su vez requerirá que los sistemas de transporte, almacenamiento y distribución de combustible se sigan expandiendo y que los precios de mercado continúen bajos o aumenten lentamente, mientras los del crudo serían sustancialmente mayores. Esta diferencia de precios está motivando la sustitución de combustibles. Las tecnologías de "gas a líquidos", "gas comprimido", "celdas de gas metano" y otras seguirán abriendo espacio, hasta sustituir las tecnologías basadas en hidrocarburos líquidos que han dominado el desarrollo energético por más de un siglo. La etapa de transición hacia lo que los teóricos consideran que será la era de los energéticos renovables se está volviendo realidad. Pero no hay indicios de que los combustibles tradicionales simplemente desaparecerán para dar paso a los energéticos renovables. Más bien, el shale gas se desarrolla como una nueva capa tendiente a envolver todo el mercado, sobre la cual se irá acomodando gradualmente el resto de los energéticos renovables. Así está sucediendo ya en la industria eléctrica debido a la flexibilidad de los ciclos combinados basados en gas natural, en especial su capacidad de reducir e incrementar su carga, conservando altos rendimientos térmicos. Esta flexibilidad permitirá que el resto de las fuentes alternativas (eólica, solar, mareomotriz y las que se vayan incorporando), cuya capacidad de generación es variable, se acomoden en forma combinada. En el III capítulo se describe la situación del gas natural en México, donde los bajos precios del combustible, el avance tecnológico, el manejo político del marco legal ambiental y social, además de la expansión de las redes de transporte, almacenamiento y distribución, también están cambiando. Se espera que el shale gas sea una nueva fuente de riqueza y de energía a bajo costo, pero, el proceso tomará varios años o décadas antes de que las expectativas se hagan realidad. Existen dudas sobre la forma de materializar este potencial en el país. Un primer problema para México es su propia definición constitucional de la propiedad y explotación de los hidrocarburos por un monopolio de Estado, Pemex. Este modelo resulta inadecuado para explotar shale gas a gran escala. Otro problema está representado por los altos costos de logística presionados por la rapidez del ciclo de producción, cuyos picos y declives se alcanzan a pocas semanas de iniciada la perforación. El declive puede ser tan rápido hasta volver incosteable mantener los equipos en un solo lugar por demasiado tiempo. Pemex no parece adaptada para trabajar en una dinámica logística de gran velocidad, en la que los equipos de perforación y de trabajadores deben desplazarse entre numerosas operaciones. Por estas razones, México parece destinado a experimentar una primera etapa consumiendo shale gas barato importado de los Estados Unidos. Para ello se construyen redes de gasoductos a lo largo de la frontera, por donde se irá recibiendo el gas y acostumbrándose a él. Después vendrán los grandes debates nacionales para decidir quiénes serán los protagonistas de este nuevo desarrollo, si Pemex o empresas privadas. Las reformas resultantes deberán plasmarse en la Constitución y reglamentarse en leyes secundarias; se diseñarán nuevos modelos impositivos y regulatorios. A esto se agregará la preocupación por los impactos sociales y ambientales de esta industria, la escasez de proveedores especializados y la necesidad de capacitar gran número de trabajadores, los cuales podrían ser contratados por Pemex o por el sector privado, dependiendo del modelo que se adopte en las reformas. El ritmo de aprovechamiento del shale gas mexicano será lento. Este reto no ha sido discutido en México. Se habla de los reacomodos del mercado de gas natural como fenómeno de corto plazo, referido a los precios presentes. Mientras tanto, el desabasto de gas natural se convierte en tema central de la política industrial. ¿Quién pagará el sobreprecio del gas natural licuado (LNG) en las escasas terminales de regasificación del país? En el capítulo IV se presenta el balance de exportaciones e importaciones de gas natural de América del norte. El reto de México a mediano plazo se perfila como la necesidad de desarrollar su propia industria gasera y extender las redes de gasoductos y de electricidad, hasta unir el sur y el norte del país, desarrollando simultáneamente la región oeste en la costa del Pacífico. Con el gas natural como punta de lanza, la industria energética irá configurando una nueva geografía industrial. Ahora corresponde al sistema político crear las condiciones institucionales para que esa dinámica se extienda por todo el territorio nacional. En el capítulo V se abordan algunas implicaciones y retos para los países de Centroamérica. Se discute la posibilidad de consolidar consorcios regionales sólidos, capaces de negociar contratos con México para abastecer gas natural a largo plazo, además de financiar los gasoductos necesarios. También se analizan algunos escenarios favorables en el caso de la negociación de suministros de gas natural en el marco de los tratados de libre comercio que los países de dicha subregión tienen con los Estados Unidos.
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