Les réformes de l'administration publique en Suisse

Cet article fait le point sur les réformes de la gestion publique en Suisse. Après avoir montré que ce pays est marqué par une tradition de modernisation qui le rend très réceptif aux nouvelles approches de gestion, l'article analyse en particulier le mouvement de Nouvelle Gestion Publique (NGP) à la mode helvétique. Les principales orientations de la NGP suisse, ainsi que les évaluations qui en ont été faites sous l'angle des autorités politiques, de l'administration et des citoyens, permettent d'esquisser les défis qui attendent le système suisse dans l'ère de l'après-NGP.

"C'est l'étiquette État, mais comme une PME !" : hybridation organisationnelle, sentiments d'appartenance et stratégies identitaires des collaborateurs d'une caisse publique de chômage en Suisse

Plusieurs recherches montrent que les réformes de Nouvelle Gestion Publique modifient les repères identitaires actuels des agents publics, notamment sous la forme d'une hybridation des valeurs ou des pratiques managériales. Néanmoins, les travaux existants ont peu traité des sentiments d'appartenance des agents lorsque leur organisation se retrouve à cheval entre une logique de service public et d'entreprise privée et que la frontière entre secteur public et privé se brouille. Le but de cet article consiste justement à étudier ces sentiments d'appartenance en contexte d'hybridation organisationnelle. Pour ce faire, les résultats d'une recherche portant sur les collaborateurs d'une caisse publique de chômage helvétique sont mobilisés. D'une part, l'analyse montre l'hybridité, la multiplicité et la construction par la négative (vis-à-vis de l'État) des registres d'appartenance, tout en indiquant que les pratiques de travail des collaborateurs renvoient à une identité en lien étroit avec le secteur public. D'autre part, l'analyse montre que l'organisation joue stratégiquement de son appartenance étatique, en mobilisant soit son identité publique ou privée en fonction des besoins liés à son image externe. L'article se conclut par une discussion des résultats soulignant la fonctionnalité stratégique de l'identité hybride des acteurs.

Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politique et administrative?

Sur la base d'une enquête quantitative et qualitative auprès des hauts fonctionnaires et membres du Gouvernement des cantons du Valais, du Jura et de Neuchâtel, le présent article vise à tester l'hypothèse selon laquelle les réformes inspirées des principes de la nouvelle gestion publique conduisent à la redéfinition des relations entre acteurs politiques et administratifs. Autrement dit, l'introduction des réformes permettrait de séparer plus strictement les activités stratégiques des activités opérationnelles. Or, les constats que nous tirons de nos investigations rendent compte d'une certaine « stabilité » des relations politico-administratives, au-delà des différences constatées dans les stratégies de modernisation menées dans les trois entités cantonales. Des facteurs institutionnels, mais également politiques, peuvent expliquer cette stabilité. De sorte que nos résultats remettent en question la faisabilité et la légitimité d'une séparation entre sphères politique et administrative à un niveau de gouvernance cantonal en Suisse.

L'ethos public en tant que processus social dynamique

Les réformes administratives du secteur public, regroupées sous l'appellation de la Nouvelle gestion publique, affectent durablement le contexte dans lequel travaillent les agents publics, questionnant leurs valeurs et motivations, voire plus fondamentalement leur identité professionnelle. La confrontation actuelle des modes de fonctionnement privé et public a le mérite de soulever l'interrogation sur la spécificité de ce qui anime ces deux domaines d'action humaine. Bien que certaines études fassent état de l'existence d'un ethos spécifique au secteur public, il est souvent réduit aux questions abstraites de valeurs ou aux motivations individuelles des agents. Or l'ethos public est plus qu'une collection de valeurs particulières comme la poursuite de l'impartialité ou l'intégrité. C'est aussi plus que la somme des motivations individuelles. L'ethos public, c'est une conception du vivre ensemble qui permet de concrétiser des valeurs dans l'action et qui peut soutenir une visée éthique du bien commun. Voilà ce qu'une étude exploratoire nous permet d'avancer. Cette recherche vise à comprendre, à partir de récits de vie de gestionnaires publics et du concept d'identité narrative, comment ils en sont venus à comprendre et interpréter la spécificité du secteur public et comment cet ethos se caractérise pour eux en termes de relations et d'interactions sociales avec leur personnel, les politiques, les groupes d'acteurs avec lesquels ils interagissent et les citoyens. Considérant le rôle essentiel exercé par les gestionnaires publics dans le fonctionnement du système politico-administratif, et l'importance des dynamiques sociales pour le fonctionnement et l'intégrité de l'action de l'État, les résultats de cette recherche sont très utiles pour une réflexion approfondie sur les réformes en cours.

L'autonomie fait-elle l'agence ?

Le modèle de l'agence et le phénomène d'agentification du service public correspondant au cours de ces deux dernières décennies s'inscrit à l'origine dans les réformes associées à la Nouvelle Gestion Publique, dans une visée d'amélioration de la performance du secteur public, par une plus grande efficacité managériale (eg Pollitt et al., 2001). Le modèle est basé sur une logique contractuelle: l'autorité politique attribue un mandat à l'agence, l'agence délivre les prestations attendues ; celle-ci est ensuite contrôlée sur ses résultats. Afin de délivrer les prestations de manière efficiente et efficace, l'agence doit bénéficier d'une latitude et flexibilité substantielle dans l'utilisation de ces ressources, c'est-à-dire d'un affranchissement (partiel) des règles et procédures bureaucratiques (eg Bouckaert, 2003).

Pouvoir discrétionnaire et redevabilité de la bureaucratie de guichet : les taxateurs d'une caisse de chômage comme acteurs de mise en oeuvre

Résumé en français La thèse de doctorat porte, de manière générale, sur le rôle des acteurs administratifs dans la mise en oeuvre de l'action publique. En particulier, dans le contexte de l'implémentation de la politique suisse d'assurance-chômage, la recherche se focalise sur l'étude de la bureaucratie de guichet, à savoir un type spécifique d'administrations et d'agents publics situés aux premières lignes de l'action étatique et qui sont en contact direct et quotidien avec les usagers. La thèse a pour objectif principal d'obtenir une compréhension détaillée des impacts concrets dont sont porteurs deux types de réformes majeures du secteur public : les réformes de Nouvelle Gestion Publique (NGP) et les nouvelles technologies informatiques. Le questionnement central de la recherche consiste en une étude approfondie des effets de ces réformes sur les bureaucraties de guichet, et en particulier sur deux aspects centraux les concernant : d'une part, le niveau de pouvoir discrétionnaire que les agents publics de base disposent dans l'application de la loi fédérale sur l'assurance-chômage, autrement dit leur marge de manoeuvre ; d'autre part, les manières au travers desquelles ces mêmes agents sont appelés à rendre des comptes quant à leurs actions et leurs décisions, à savoir l'enjeu plus large de la redevabilité publique des acteurs administratifs. Ces enjeux ont été analysés au niveau empirique dans le contexte organisationnel d'une caisse publique cantonale de chômage ayant expérimenté les réformes évoquées ci-dessus. L'organisation choisie a été investiguée au travers d'une étude de cas ethnographique approfondie (observation directe du travail quotidien des agents, entretiens semi-directifs, analyse de documents) pendant une période de six mois environ entre 2008 et 2009. L'analyse empirique fournit quatre résultats : a) de manière générale, les taxateurs de la caisse de chômage disposent d'un faible niveau de pouvoir discrétionnaire ; b) le degré de pouvoir discrétionnaire varie selon le type de tâche ; c) les agents sur le terrain rendent des comptes auprès d'une multiplicité d'acteurs, sur une variété d'aspects de leur travail et au travers de différents mécanismes de contrôle ; d) les outils de NGP et les nouvelles technologies informatiques ont peu d'impact sur l'étendue du pouvoir discrétionnaire des agents mais contribuent à influencer le type de redevabilité publique pratiquée à ce niveau. Summary in English This PhD dissertation deals with the role of public administration in policy implementation. In the Swiss context of unemployment insurance policy, it focuses on street-level bureaucracy, a specific type of public organisations and agents located at the frontline of public action, that is to say low-level civil servants who are in direct, daily and face-to-face contact with citizens. The dissertation aims at a deep understanding of what are the concrete impacts of two main important changes touching public sector organizations : New Public Management reforms (NPM) and Information and Communication technologies (ICT). The main research question consists in assessing the impacts of those reforms on two central issues regarding street-level bureaucrats : on the one hand, the effective degree of discretion frontline agents do have in implementing the federal law on unemployment insurance ; on the other hand, the ways through which these bureaucrats are held accountable about their action and decisions, i.e. accountability regimes at the street-level. These issues have been empirically addressed in the organisational context of a cantonal Unemployment Insurance Funds having experienced the above mentioned reforms. The organisation has been investigated through an in-depth ethnographic case-study (direct observation of daily work, semi-structured interwiews, documentary analysis) in 2008 and 2009 for approximately six months. The empirical analysis indicates that a) in general, street-level agents do exert low degree of policy discretion; b) the level of discretion is variable from one specific task to another ; c) frontline workers are held accountable to many actors, on various aspects of their work and through different mechanisms of control ; d) NPM and ICT instruments have few impact on the issue of policy discretion but more on the type of street-level accountability which is concretely practised at this level.

A la croisée des modèles du fédéralisme fiscal et coopératif : les résultats des réformes de répartition des tâches cantons-communes en Suisse

Les réformes de répartition des tâches entre cantons et communes appartiennent aux grandes réformes de politique locale en Suisse, c'est pourquoi elles font l'objet d'une thèse réalisée dans le cadre du programme de recherche ProDoc du Fonds national suisse sur la gouvernance locale (2009-2012). Lancées de manière périodique depuis les années 1970, ces réformes sont organisées pour clarifier le système d'allocation des tâches qui se modifie au coup par coup, avec l'évolution des politiques publiques. Ce thème actuel a été jusqu'à ce jour mis à l'écart des recherches en Suisse. Cette thèse comble cette lacune. Elle analyse sous quatre aspects (les références théoriques des réformes, leur processus de mise en oeuvre, leurs résultats, et leurs effets sur le système fédéraliste) douze grandes réformes canton-communes effectuées entre 1994-2007. Elle s'interroge notamment sur les mouvements de centralisation/décentralisation et de désenchevêtrement des tâches, en se référant à la littérature classique sur le fédéralisme et à deux modèles politico-économiques: le fédéralisme fiscal et le fédéralisme coopératif. Au niveau empirique, l'analyse se fonde sur une analyse documentaire des réformes Confédération - cantons, cantons- communes, sur un inventaire de compétences décisionnelles, financières et de mise en oeuvre transférées au cours de douze réformes cantonales, sur une enquête nationale menée auprès des secrétaires communaux en Suisse ainsi que sur des entretiens conduits auprès de responsables cantonaux chargés des affaires communales. L'étude met en évidence des similitudes entre les réformes conduites entre la Confédération et les cantons et les cantons et les communes notamment en ce qui concerne le cadre de référence soit : une répartition des tâches qui privilégie des tâches exclusives (self-rules) si possible décentralisées. Dans cet esprit, c'est pour l'ensemble des réformes que le principe du décideur payeur a été utilisé de sorte à supprimer les enchevêtrements et à assurer une coïncidence entre responsabilités décisionnelles et financières. Ceci a permis pour les douze réformes étudiées d'atteindre un important désenchevêtrement, en particulier au niveau financier. Sur ce plan, les réformes sont un succès. Ce désenchevêtrement s'accompagne d'une tendance à la centralisation des compétences principalement financières et de mise en oeuvre. Les domaines concernés relèvent particulièrement des politiques publiques fédérales mises en oeuvre par les cantons. Le cadre légal fédéral exerce donc une influence prépondérante sur la répartition des tâches canton-communes. Pour les tâches de compétences principalement cantonales, le mouvement vers la centralisation s'explique par plusieurs facteurs que l'analyse met en évidence. Parmi eux, le principal est le facteur culturel. Ainsi les cantons romands et les cantons plutôt à gauche optent plutôt pour des tâches centralisées et conjointes, alors que les cantons alémaniques préfèrent des arrangements décentralisés et des tâches menées exclusivement par un niveau. Outre une culture politique qui favorise la décentralisation, les réformes de Nouvelle gestion publique auxquels ont recouru plus fréquemment les cantons alémaniques expliquent la recherche d'un plus fort désenchevêtrement. La capacité administrative des communes (mesurée par la taille des communes) influence également la direction des transferts. Dans les douze réformes, on observe que lorsqu'un canton est formé de grandes communes, celles-ci obtiennent plus de compétences parce qu'elles ont la capacité de les assumer. Ceci est particulièrement vrai pour les communes de plus de 20'000 habitants qui bénéficient de délégation de compétences spécifiques, ce qui confirme l'existence d'un fédéralisme asymétrique. Ces points sont confirmés pas la perception des acteurs. De manière générale, les réformes n'ont pas bouleversé l'allocation des compétences décisionnelles canton-communes dans les douze cantons étudiés, sauf dans quelques cantons de Suisse centrale et orientale et à Bâle-Ville, où les réformes ont permis de décentraliser et de désenchevêtrer davantage de compétences, cette tendance est corroborée dans ces cantons par une augmentation de la perception de l'autonomie communale. Les réformes ne sont finalement pas parvenues à instaurer un changement de paradigme dans le système d'allocation des tâches canton-communes où les communes auraient vu leurs compétences renforcées.

Les réformes au prisme de l'autonomie et du contrôle des agents publics de base : le cas de la politique suisse du chômage

Cet article se propose de réfléchir aux réformes de l'administration en étudiant ce qu'elles deviennent au niveau des agents publics de base ou 'street-level bureaucrats'. Si la littérature qui leur est consacrée a jusqu'ici mis en avant à la fois l'autonomie décisionnelle de ces acteurs ainsi que les stratégies de contrôle de celle-ci, nous proposons ici de revisiter la problématique de l'autonomie et du contrôle à ce niveau en rendant compte de la manière dont elle est affectée par les réformes de « nouvelle gestion publique » d'une part, et les « nouvelles technologies de l'information et de la communication » d'autre part. Pour ce faire, la partie empirique présente les résultats préliminaires d'une recherche de l'auteur portant sur un type d'agent public aux premières lignes de la mise en oeuvre de la politique suisse du chômage, à savoir les taxateurs d'une caisse cantonale d'indemnisation, laquelle fonctionne selon une logique « néo-managériale ». Les données analysées montrent que si les éléments du dispositif NGP/TIC conduisent globalement à un renforcement considérable du contrôle hiérarchique et organisationnel d'une autonomie qui reste néanmoins importante, ceci s'accompagne également de modes d'appropriation spécifiques et intéressants dans ce qu'ils ont d'inattendu, de créatif voire de subversif au niveau des agents sur le terrain.

Impact des instruments de recevabilité sur la mise en oeuvre des politiques d'insertion socioprofessionnelle en Suisse romande

Cette thèse vise à apporter des éléments concrets permettant d'évaluer l'efficacité et la pertinence de la nouvelle gestion publique (NGP) dans le contexte de l'assurance-chômage en Suisse. Ancrée dans une approche des politiques publiques partant de ces dernières telles qu'elles sont mises en oeuvre plutôt que de ce qu'elles devraient être, elle s'attache à observer l'impact d'une catégorie spécifique d'instruments de gestion caractéristiques de la NGP, les instruments de redevabilité. La redevabilité désigne la nécessité ou l'obligation qu'ont des individus ou des organisations de rendre compte de leurs activités, d'en accepter la responsabilité et d'en exposer les résultats de façon transparente. À partir d'un matériau empirique constitué d'entretiens semi-directifs et d'observations participantes et non-participantes, complété par l'analyse d'un corpus documentaire varié, elle répond à cinq questions de recherche liant les agents de base, les managers qui les encadrent et les instruments gestionnaires de redevabilité. Ces questions concernent les effets réels, désirés ou non, des instruments gestionnaires encadrant la mise en oeuvre des politiques d'insertion socioprofessionnelle. Elles permettent également d'évaluer la pertinence des instruments de la NGP au regard de l'objectif général d'amélioration de la qualité du service aux usagers. En résumé, les instruments étudiés incitent les managers et les agents à la conformité (légale et budgétaire) et entraînent des conséquences inattendues limitant l'efficacité des interventions, ce qui met en question la pertinence du lien entre NGP et qualité du service rendu aux usagers. Les résultats obtenus font également ressortir l'importance d'étudier l'ensemble de la chaîne d'exécution des politiques publiques en tenant compte des interactions entre niveaux.

Régulation professionnelle dans un contexte de changement. Le cas des enseignants-chercheurs à l'Université de Lausanne

Avec l'avènement d'une économie du savoir de plus en plus compétitive, le paysage universitaire suisse a connu de profonds changements ces dernières décennies. Afin d'améliorer la compétitivité de nos universités, les élites politico-administratives et universitaires ont accordé plus d'autonomie de gestion aux directions de nos universités. En contrepartie, ces dernières se sont alors engagées à réaliser un certain nombre d'objectifs stratégiques et à en rendre compte au travers de processus d'évaluation. Dans ce contexte de « Nouvelle Gestion Publique », les enseignants-chercheurs sont donc sensés orienter leur travail de manière à faire coïncider leurs objectifs scientifiques personnels avec les objectifs stratégiques définis entre leur direction et l'Etat. Face à ces changements, dans quelle mesure ce groupe professionnel, jouissant traditionnellement d'une autonomie et d'un pouvoir discrétionnaire élevés, est-il encore capable de maintenir une capacité de régulation autonome ? C'est à cette question que nous avons voulu répondre dans le cadre de cette thèse. Pour ce faire, nous avons développé un modèle original d'analyse de la régulation professionnelle. Nous l'avons ensuite appliqué à trois facultés de l'Université de Lausanne. L'analyse de nos entretiens semi directifs nous a alors montré que les enseignants-chercheurs de ces trois facultés étaient encore en mesure de maintenir une capacité d'autorégulation de leurs pratiques professionnelles. Certes nous avons constaté une certaine « homogénéisation » de ces dernières, mais celle-ci concerne avant tout des aspects marginaux du travail des enseignants-chercheurs. Autrement dit, les enseignants-chercheurs ont su adapter des aspects secondaires de leurs pratiques aux attentes externes afin de préserver le « coeur » de leur activité professionnelle. Cela nous a donc permis de conclure que ce groupe professionnel est toujours en mesure de maintenir un niveau d'autorégulation élevé malgré la mise en place d'une nouvelle gouvernance universitaire et des attentes toujours plus grandes en terme d' « accountability ».