Desenvolvimento local: estratégias e competitividade

O tema desta tese relaciona-se com a qualificação das estratégias de desenvolvimento municipais. A emergência do planeamento territorial estratégico, como alternativa ou suplemento ao planeamento físico tradicional, reintroduziu o debate sobre a capacidade de o planeamento territorial influenciar trajectórias de desenvolvimento descentralizadas. A investigação segue, em termos teóricos e empíricos, duas linhas de inquirição: uma, relativa aos desafios colocados pelas premissas metodológicas e operativas da abordagem estratégica em planeamento territorial; a outra, diz respeito às implicações da actualização da agenda que acompanharam a emergência da abordagem estratégica, incidindo designadamente sobre a questão da competitividade territorial. A primeira lida com a validade intrínseca da abordagem estratégica e a forma como esta confronta as práticas tradicionais dominantes no planeamento territorial, em particular em Portugal. É feita uma análise do debate e dos resultados de experiências recentes em planeamento territorial estratégico e uma reflexão sobre a forma como estas podem influenciar o estabelecimento de novos referenciais para a intervenção dos sistemas de planeamento. A segunda pretende aprofundar o conhecimento sobre as competências necessárias ao planeamento, para a gestão de processos descentralizados de promoção da competitividade, e avaliar o alcance dos resultados obtidos até agora e as limitações associadas à concretização daquele objectivo. Argumenta-se que algumas das mais significativas exigências conceptuais da perspectiva estratégica de intervenção sobre o território são tratadas com ligeireza, ao mesmo tempo que, no contexto da definição de um quadro de avaliação do planeamento territorial estratégico, se espera contribuir para uma reavaliação do papel que cabe ao plano, enquanto instrumento de referência e de motivação para a acção em planeamento. Na outra parte da investigação, relativa à actualização da agenda de planeamento, é feita uma análise crítica da noção de competitividade Territorial. Usando contributos disciplinares da economia regional, da geografia económica, da sociologia económica e dos sistemas territoriais de inovação desenvolve-se um quadro conceptual que procura pôr em evidência a convergência entre as capacidades de uma prática qualificada de planeamento territorial estratégico e as necessidades e requisitos dos processos de desenvolvimento local. A análise de um conjunto de experiências municipais de concepção e implementação de planos estratégicos, representando realidades locais bastante heterogéneas em termos de dinâmica económica e de capacidades institucionais, é usada para avaliar alguns dos principais aspectos levantados em cada uma das linhas sob investigação.

Planeamento do território: metodologias, actores e participação

O argumento que compagina esta investigação sustenta que, no contexto actual de crescente complexidade dos problemas territoriais e de densidade de actores com interesses contraditórios e conflituantes, o desenvolvimento de metodologias de planeamento territorial promotoras da participação dos actores pode ser particularmente útil, possibilitando a construção de compromissos entre actores, alinhando as suas motivações e mobilizando os seus meios, gerando novas formas de “acção colectiva” em torno dos objectivos de planeamento. Procurou-se, assim: i) perceber o que é território, objecto da actividade do planeamento; ii) estabelecer um conceito de planeamento do território; iii) produzir um quadro de referência sobre planeamento territorial, com particular enfoque para o papel dos actores e participação e iv) desenvolver uma análise crítica de um conjunto de experiências de planeamento territorial, à luz do anterior quadro de referência. Do ponto de vista empírico, ambicionava-se examinar um conjunto de experiências de planeamento territorial onde a participação dos actores tivesse sido particularmente relevante, em diferentes contextos quanto ao entendimento dos objectivos de planeamento e sua concretização, com a particularidade de em ambas ter havido um forte envolvimento do investigador num duplo papel: investigador/cidadão e investigador/promotor do planeamento do território. Durante o trajecto de investigação percorrido, revisitaram-se as principais referências sobre a problemática do planeamento do território e suas metodologias, com enfoque particular nos actores e formas de participação. Assume-se a conceptualização do planeamento do território como uma actividade desenvolvida por um promotor público de planeamento (Estado), o qual, num determinado contexto e em defesa do interesse colectivo, define objectivos para um determinado objecto de planeamento (território, temática e escala). Para os cumprir, mobiliza os meios e actores necessários, produzindo um quadro de referência e identificando as acções, os palcos e os métodos para os alcançar. Identificaram-se seis famílias de metodologias de planeamento do território. Discutiu-se o conceito de actor em planeamento e propôs-se uma tipologia de actores, consoante meios, motivações e palcos. Em seguida, produziu-se uma conceptualização e tipologia de formas de participação dos actores, que vai para além da tradicional participação dos cidadãos. Concluiu-se com a sugestão de princípios de orientação metodológica para o planeamento territorial e participação dos actores. Os dados da análise empírica efectuada permitiram concluir que o papel dos diferentes actores e a forma como foram tidos em conta os seus meios disponíveis e as suas motivações foram determinantes nos resultados alcançados nos dois contextos analisados. Num conjunto de experiências, o envolvimento dos actores visou fortalecer o quadro social e institucional de apoio, o fomento à criação de plataformas de diálogo e colaboração, de valorização de diferentes formas de conhecimento (técnico-científico e “local”) e a mobilização para a construção de políticas ou para a validação do processo de decisão. Noutro conjunto de experiências, o entendimento da participação dos actores foi desvalorizado, produzido de forma burocrática, sem o devido reconhecimento das suas motivações e valorização dos meios disponíveis, sem um adequado envolvimento, o que conduziu a situações de elevada conflitualidade, fragilização e descredibilização do exercício de planeamento e a resultados que contrariam os objectivos inicialmente definidos. Neste contexto, parece pois confirmar-se a hipótese de que as metodologias de planeamento onde a participação dos actores é considerada de forma explícita, coerente e consequente, condicionam de forma clara o envolvimento e alinhamento dos actores e determinam os resultados do planeamento do território.