Novos dilemas, velhas soluções? - patronagem e governos partidários

A patronagem tem sido considerada uma importante dimensão do modelo de governos partidários. Contudo, a concepção convencional da utilização da patronagem remete para a distribuição de cargos na administração pública a ocorrer para efeitos de recompensa por serviços prestados ao partido no governo, ou como mecanismo de compensação relativamente à incapacidade do partido no governo de converter as preferências em políticas públicas. Esta perspectiva não é inteiramente satisfatória. A crescente complexificação e fragmentação dos processos de governação, juntamente com o poder das estruturas administrativas no processo de políticas públicas parece impelir os governos partidários a procurarem novas formas de controlar a máquina administrativa do Estado. Através do controlo político da administração, os partidos no governo procuram obter uma máquina administrativa responsiva e accountable, o que pode ter consequências para a prossecução dos objectivos de controlo de políticas públicas dos partidos no governo. Deste modo, a patronagem – definida como a distribuição de cargos na cúpula dirigente da administração pública e semi-pública – pode converter-se num recurso chave para os partidos ao nível do controlo do processo de políticas públicas, permitindo-lhes assegurar um papel na governação democrática moderna. Este estudo permite confirmar, em primeiro lugar, a incapacidade de, durante o período democrático, institucionalizar mecanismos legais que possam promover a profissionalização da administração pública. Tal decorre da acentuada tendência para a revisão do enquadramento legal, que acompanha a alternância partidária no governo, sem contudo, permitir configurar um quadro legal capaz de restringir a discricionariedade política formal sobre a máquina administrativa do Estado. Em segundo lugar Portugal surge, no contexto dos 19 países europeus analisados, entre os países com maior amplitude na discricionariedade política formal. Tal como os seus congéneres do Sul da Europa, Portugal tem sido considerado como um país onde a patronagem pode penetrar os níveis hierárquicos mais baixos, motivada por questões de recompensa partidária. Esta narrativa negligencia, contudo, as consideráveis diferenças que existem entre níveis hierárquico, ignorando as diferentes motivações para a patronagem. Além disso, a perspectiva de políticos, dirigentes e outros observadores, sugere que a utilização efectiva dos mecanismos de controlo ex ante é limitada em Portugal, quando comparado com outras democracias europeias, apontando para o limitado poder explicativo da legislação em relação ao recurso à patronagem. Esta investigação pretende, assim, reanalisar a narrativa relativa à influência partidária e ao papel da patronagem para os governos partidários em Portugal. Desta forma, o estudo da importância da patronagem para os governos partidários foi baseado na análise dos padrões de patronagem em Portugal, através da análise empírica de 10482 nomeações para a cúpula da estrutura dirigente. Esta análise quantitativa foi complementada por entrevistas a 51 dirigentes, ministros e observadores privilegiados, que especificam a operacionalização da patronagem e as estratégias utilizadas pelos partidos políticos. A análise destas duas fontes permitiu confirmar, em primeiro lugar, a existência de influências partidárias nas nomeações para a cúpula dirigente. Em segundo lugar, este estudo permite confirmar a coexistência das duas motivações da patronagem. Com efeito, a lógica das nomeações enquanto recompensa pode subsistir, ao mesmo tempo que tende a emergir um valor instrumental das nomeações, com estas a serem utilizadas (também) para reforçar o controlo político e reduzir os riscos associados ao processo de delegação. Contudo, as diferentes motivações da patronagem podem variar consoante o nível hierárquico e a fase do ciclo governativo. Enquanto instrumento de poder, a patronagem pode ser identificada nos níveis hierárquicos mais elevados. Pelo contrário, as motivações de recompensa emergem nas posições hierárquicas mais baixas, menos sujeitas ao controlo dos partidos da oposição e dos eleitores. A patronagem de poder tende, ainda, a ser mais saliente nas etapas iniciais dos mandatos governativos, com as motivações de recompensa a poderem ser identificadas no final dos mandatos. Em terceiro lugar, os resultados sugerem que a utilização da patronagem depende da competição partidária, com a acção fiscalizadora dos partidos da oposição a poder limitar as nomeações para cargos na cúpula da estrutura administrativa sem, contudo, poder impedir as nomeações para os níveis hierárquicos menos visíveis (estruturas intermédias, serviços periféricos e gabinetes ministeriais). Em quarto lugar, a politização estrutural emerge como uma estratégia que permite aos governos partidários contornarem a indiferença da administração pública face a novas prioridades políticas, ao mesmo tempo que parece emergir como um instrumento que permite legitimar as opções políticas dos governos partidários ou adiar decisões nas áreas sectoriais menos importantes para os governos partidários. De uma forma geral, os governos partidários parecem recorrer a velhos instrumentos como a patronagem, com uma solução para os novos dilemas que se colocam ao controlo partidário do processo de políticas públicas.

Planeamento do território: metodologias, actores e participação

O argumento que compagina esta investigação sustenta que, no contexto actual de crescente complexidade dos problemas territoriais e de densidade de actores com interesses contraditórios e conflituantes, o desenvolvimento de metodologias de planeamento territorial promotoras da participação dos actores pode ser particularmente útil, possibilitando a construção de compromissos entre actores, alinhando as suas motivações e mobilizando os seus meios, gerando novas formas de “acção colectiva” em torno dos objectivos de planeamento. Procurou-se, assim: i) perceber o que é território, objecto da actividade do planeamento; ii) estabelecer um conceito de planeamento do território; iii) produzir um quadro de referência sobre planeamento territorial, com particular enfoque para o papel dos actores e participação e iv) desenvolver uma análise crítica de um conjunto de experiências de planeamento territorial, à luz do anterior quadro de referência. Do ponto de vista empírico, ambicionava-se examinar um conjunto de experiências de planeamento territorial onde a participação dos actores tivesse sido particularmente relevante, em diferentes contextos quanto ao entendimento dos objectivos de planeamento e sua concretização, com a particularidade de em ambas ter havido um forte envolvimento do investigador num duplo papel: investigador/cidadão e investigador/promotor do planeamento do território. Durante o trajecto de investigação percorrido, revisitaram-se as principais referências sobre a problemática do planeamento do território e suas metodologias, com enfoque particular nos actores e formas de participação. Assume-se a conceptualização do planeamento do território como uma actividade desenvolvida por um promotor público de planeamento (Estado), o qual, num determinado contexto e em defesa do interesse colectivo, define objectivos para um determinado objecto de planeamento (território, temática e escala). Para os cumprir, mobiliza os meios e actores necessários, produzindo um quadro de referência e identificando as acções, os palcos e os métodos para os alcançar. Identificaram-se seis famílias de metodologias de planeamento do território. Discutiu-se o conceito de actor em planeamento e propôs-se uma tipologia de actores, consoante meios, motivações e palcos. Em seguida, produziu-se uma conceptualização e tipologia de formas de participação dos actores, que vai para além da tradicional participação dos cidadãos. Concluiu-se com a sugestão de princípios de orientação metodológica para o planeamento territorial e participação dos actores. Os dados da análise empírica efectuada permitiram concluir que o papel dos diferentes actores e a forma como foram tidos em conta os seus meios disponíveis e as suas motivações foram determinantes nos resultados alcançados nos dois contextos analisados. Num conjunto de experiências, o envolvimento dos actores visou fortalecer o quadro social e institucional de apoio, o fomento à criação de plataformas de diálogo e colaboração, de valorização de diferentes formas de conhecimento (técnico-científico e “local”) e a mobilização para a construção de políticas ou para a validação do processo de decisão. Noutro conjunto de experiências, o entendimento da participação dos actores foi desvalorizado, produzido de forma burocrática, sem o devido reconhecimento das suas motivações e valorização dos meios disponíveis, sem um adequado envolvimento, o que conduziu a situações de elevada conflitualidade, fragilização e descredibilização do exercício de planeamento e a resultados que contrariam os objectivos inicialmente definidos. Neste contexto, parece pois confirmar-se a hipótese de que as metodologias de planeamento onde a participação dos actores é considerada de forma explícita, coerente e consequente, condicionam de forma clara o envolvimento e alinhamento dos actores e determinam os resultados do planeamento do território.