Fatores influenciadores do comportamento de decisão e ação dos implementadores do serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF)

Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Programa de Pós-Graduação em Administração, 2016.

O objetivo geral da pesquisa foi identificar os fatores que influenciam o comportamento de decisão e ação dos implementadores de nível de rua e demonstrar como esses fatores atuam no desenvolvimento cotidiano do trabalho desses profissionais. Implementadores de nível de rua são conhecidos pela literatura como “burocratas de nível de rua”, aqueles profissionais responsáveis pela entrega dos serviços públicos aos cidadãos. A escolha da análise do processo de implementação de uma política social à luz da burocracia de nível rua ocorreu porque essa abordagem, mesmo sendo muito pesquisada internacionalmente, no Brasil tem recebido pouca atenção dos pesquisadores. Além disso, a teoria tem mostrado que o profissional “da ponta” do processo de implementação é o verdadeiro responsável pelo bom ou mau desempenho da implementação. Assim, analisar a implementação de políticas na perspectiva desses profissionais, mapeando e interpretando os fatores que influenciam seu comportamento de decisões e ações é dar uma contribuição para o campo, mostrando como a pesquisa pode avançar, criando mecanismos de apoio ao desenvolvimento do campo e das práticas desse processo. Os dados desta pesquisa foram obtidos por meio dos documentos do marco normativo das políticas sociais em geral e do PAIF em particular. Foi realizada também uma pesquisa sobre a implementação do Serviço de Atenção Integral à Família (PAIF) com profissionais trabalhadores das equipes técnicas dos CRASs em cinco capitais brasileiras nas cinco macrorregiões do país. Elaborou-se um roteiro de pesquisa com 20 questões gerais abertas, desdobradas em questões específicas sobre as decisões e ações do implementador no seu dia a dia de trabalho. A base para elaboração desse roteiro foram as categorias teóricas que resultaram da revisão da literatura. As entrevistas foram gravadas, transcritas e transferidas para o software Nvivo, instrumento que apoiou a análise de conteúdo dessas entrevistas, assim como de todo o material relativo às normas das políticas sociais, incluindo o PAIF. Em primeiro lugar, a análise do conteúdo do material documental e das entrevistas foi realizada em torno das seguintes categorias teóricas: normas, discricionariedade, interações implementador-público da política, sistema de gestão da política, accountability e autointeresse, mas outras duas categorias emergiram da análise: discricionariedade de equipes e implementador como garantidor de direitos, o que ocorreu porque o processo de levantamento de dados das entrevistas foi aberto. Os principais resultados mostraram que nem todas as categorias utilizadas pelo campo tem o mesmo poder de influência sobre o comportamento do implementador de nível de rua no contexto brasileiro. Além disso, outras categorias de influência que surgiram do processo de análise mostraram que no Brasil a burocracia de nível de rua apresenta nuances diferentes daquelas observadas na pesquisa internacional. Com base nos resultados da pesquisa, foi elaborado um modelo conceitual que pode orientar a pesquisa sobre a burocracia de nível de rua no processo de implementação de política sociais e, possivelmente de outras políticas públicas. Esta pesquisa é a primeira no Brasil a mostrar que o comportamento do implementador de nível de rua é multideterminado, demonstrando como diversos fatores interagem e influenciam o comportamento de decisão e ação dos implementadores. _______________________________________________________________________________________________ ABSTRACT

The general objective of this study was to identify the factors that influence the decision and action behavior of street-level implementers and show how these factors affect the day-to-day development of their work. Street-level implementers, known in the literature as "street-level bureaucrats," are the professionals responsible for the delivery of public services to the citizenry. The option to analyze the process of policy implementation from the perspective of street-level bureaucracy was made in consideration of the fact that this approach, although well-researched internationally, has received little attention in Brazil. In addition, theory has shown that the professional at the point of service delivery carries the true responsibility for good or poor implementation performance. Thus analysis of policy implementation from the perspective of these professionals, mapping and interpreting the factors that influence their decisions and actions can provide a contribution to the field, revealing where research can advance and creating mechanisms in support of the field and of practice in the implementation process. Research data was collected from the documents that compose the normative framework of social policy, in general, and Program for Integrated Attention to the Family (PAIF), in particular. In addition, field research on the implementation of PAIF was carried out by means of semi-structured interviews with professionals of the technical teams working out of CRAS located in five Brazilian state capitals, one in each of the five regions of the country. The research instrument used was a script made up of 20 open-ended questions, which were broken down into more specific questions about the decisions and actions taken by implementers during their day-to-day activities. This script was developed on the basis of categories derived from theory. Interviews were recorded, transcribed and transferred to NVivo software, used to support the content analysis carried out of the interview material and the documentary material. Initial categories used in content analysis were derived from theory and include the following: norms, discretion, interaction between implementer and the public of the policy, management system for the policy, accountability, and self-interest. Two additional categories, not mentioned in the literature, emerged from the itself: team-based discretion, and the implementer as guarantor of rights. Principal findings were that not all factors emphasized in this field of study have the same power to influence the behavior of the street-level implementer in the Brazilian context. Not only this, but other influential factors were identified during analysis of the data, showing that in Brazil street-level bureaucracy presents nuances different than what is observed in international research. Based on the results of this research, a conceptual model was developed that can be used to guide research on street-level bureaucracy in the implementation of social, and perhaps other policies. This study is the first in Brazil to show that the behavior of the street-level implementer is multidetermined and to demonstrate how the different factors interact to influence the decision and action behavior of frontline implementer