Alianzas público-privadas para una visión estratégica del desarrollo

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Como región, América Latina y el Caribe (en lo sucesivo América Latina) no ha obtenido históricamente buenos resultados económicos. Desde la era colonial, pese a rachas episódicas de crecimiento registradas por algunos países, la región ha tenido que contemplar que sucesivos países la dejaran atrás en términos de PIB per cápita; muchos de ellos, cuya situación era de extrema pobreza, pasaron a ocupar los peldaños más altos en la escala de ingresos mundiales. Un país latinoamericano, Argentina, ha gozado de la distinción de figurar entre los países más ricos del mundo a comienzos del siglo XX, pero en décadas subsiguientes se dio el hecho sorprendente de que se deslizó en forma sostenida hasta alcanzar la poco descollante condición de país de ingreso medio. En la última mitad del siglo XX el fortalecimiento y el mejoramiento de la calidad de la inserción internacional de un país ha sido un pilar significativo para que pudiera participar con éxito en un proceso de cerrar la brecha de ingresos con respecto a los países ricos (en adelante a este proceso lo denominaremos de equiparación" ). En ese contexto el desarrollo de la exportación ha sido un instrumento importante para estimular la inversión, la innovación y el crecimiento. El papel de la exportación se vio respaldado por las tasas de crecimiento del comercio y el financiamiento internacional, que alcanzaron niveles sin precedentes. Sin embargo, casi todos los países que lograron equipararse en esa era (que no fueron, en modo alguno, muy numerosos) abordaron la cuestión de la integración y el desarrollo de la exportación por vías diferentes. En una descripción bastante estilizada, cabe decir que algunos dieron prioridad al objetivo de dotarse de capacidades industriales en el mercado interno, y recién después de alcanzar cierto umbral de fortaleza competitiva, se aventuraron más resueltamente en los mercados internacionales de exportación. Ello ha sido más factible para los países con grandes mercados internos. Otros países que intentaron crecer aceleradamente y cuyos mercados internos eran muy reducidos, trataron de mejorar en forma proactiva sus economías, su exportación y su crecimiento, al mismo tiempo que, desde el comienzo, mantuvieron una estrecha integración con los mercados internacionales. Otros han combinado ambos enfoques, desarrollando intensamente la exportación pero además dando atención preferente, en forma sucesiva, a la creación de condiciones para el surgimiento de nuevos sectores y actividades en el mercado interno, que ulteriormente (a menudo en forma muy rápida) alentaron a hacerse competitivos y contribuir al desarrollo de la exportación. En la actualidad los mercados y las empresas privadas predominan en la actividad económica mundial. Para que las empresas obtengan las capacidades necesarias para ser agentes de transformación y crecimiento económicos la transformación económica debe cumplir muchos requisitos y condiciones. Además de un entorno macroeconómico habilitante, se requiere, entre otras cosas, acceso a información sobre mercados y tendencias; incentivos a la búsqueda de nuevas actividades, más avanzadas y riesgosas y la realización de inversiones en ellas; aprendizaje sobre la manera de innovar a través de imitación o adaptación creativa de tecnologías para aplicaciones comerciales; acceso al crédito; un sistema educativo que genere mano de obra calificada; disponibilidad de bienes públicos esenciales; un entorno de negocios propicio, coordinación y articulación sectorial, y técnicas de comercialización y diferenciación de productos. Las fuerzas de mercado no necesariamente generan en forma espontánea respuestas eficaces frente a todos esos desafíos, especialmente en países en desarrollo cuyos mercados e instituciones son gravemente incompletos. En América Latina, todos esos ingredientes, aunados a fallas del sector público, han constituido, en diferente medida según el país y las circunstancias, serias restricciones al crecimiento. En los últimos 20 años de política pública en América Latina han predominado los ajustes, en gran medida de corto plazo, basados en el consenso de Washington, la consolidación de equilibrios macroeconómicos y reformas institucionales orientadas por el mercado, con fuertes disuasivos a las intervenciones del Estado en actividades productivas. En la actualidad, en cambio, dada la desilusión reinante con respecto al consenso de Washington, está surgiendo en América Latina el interés en intervenciones públicas proactivas más sistémicas, que puedan ayudar al sector privado a superar las restricciones estructurales a la innovación, la transformación productiva y el desarrollo de la exportación. En principio, el cambio de orientación favorable a la aceptación de un Estado más proactivo —intensificado ahora por el impacto de la gran recesión económica mundial de 2008-2009— constituye un paso útil hacia el pragmatismo en la política pública, tras muchos años de preponderancia del fundamentalismo del mercado inducido por el consenso de Washington, en que el Estado se convirtió en un tipo de " bien de inferior". De hecho, la adopción de una política pública más proactiva y estratégica parecería ser un objetivo razonable para América Latina, ya que la "mano visible" de las intervenciones públicas puede percibirse en mucho de los casos de éxito en Asia, Oceanía, Europa, y aun en América del Norte. Existen, por lo tanto, precedentes modernos para la aplicación, en América Latina, de una política pública encaminada a respaldar la transformación y el crecimiento económicos. No obstante, subsiste la cuestión de qué tipo de intervencionismo gubernamental se requiere, y cómo puede actuar eficazmente. En el período interbélico y en los primeros años de la posguerra, América Latina tenía una tradición de activa intervención gubernamental en la economía, aunque con un enfoque vertical, de predominio del sector público, orientado hacia una industrialización centrípeta mediante sustitución de importaciones, en que las empresas públicas cumplieron un papel importante. Fue esa una era en que la eficiencia y una integración internacional eficaz para lograr el crecimiento no eran objetivos primarios en la región, como lo son hoy. La industrialización mediante sustitución de importaciones de esa era ha sido considerada como el mal por antonomasia, lo que es injusto, pues en ella, en materia de desarrollo, se lograron importantes avances, algunos de los cuales en realidad fueron desmantelados por las reformas del consenso de Washington (Ocampo, 2006). No obstante, creemos que este enfoque tradicional con respecto a la intervención del Estado no debe resurgir en la era actual de renovado interés en un Estado proactivo. Existe una amplia literatura teórica y basada en casos sobre la intervención del Estado en respaldo de las transformaciones productivas y el desarrollo de la exportación. En los últimos años, el pensamiento de quienes ven con buenos ojos las intervenciones selectivas del Estado que caracterizan al enfoque de la política industrial ha evolucionado hacia lo que algunos denominan una política industrial "moderna". Esto lleva a hacer hincapié en que las estrategias e intervenciones más exitosas surgen, inter alia, de un proceso social de estrecha alianza entre el sector público y el sector privado (en que el alcance de este último varía en función de la participación de la sociedad civil). Esto obedece a que en el mundo cambiante y competitivo de la globalización cada parte tiene (o podría crear), en cierta medida, la información necesaria para identificar las restricciones de mercado, institucionales y de aptitudes que deban superarse a través de estrategias de apoyo, pero ello involucra necesariamente una comprensión menos completa que la que puede lograrse uniendo esfuerzos y llevando a cabo una labor coordinada. Además, el gobierno de la alianza debe estar al servicio del bienestar público, lo que significa que si bien el Estado debe colaborar estrechamente con el sector privado, debe someterse a procedimientos y mecanismos que eviten su captura por intereses especiales. Abundan las ideas acerca de lo que constituye la política industrial y el contenido de los denominados programas de respaldo de " mejores prácticas" . Pero el ámbito en que la literatura es mucho menos desarrollada es el de un cuadro más detallado del "cómo" de las políticas industriales. Es decisivo el "cómo" organizar el proceso social de una alianza y la organización interna del sector público para orientar ese proceso y formular y aplicar estrategias públicas que respalden la transformación productiva. Sin duda es importante aplicar una política acertada, pero no lo es menos, para obtener resultados reales, prestar atención al proceso social y a la organización para discernir y ejecutar eficazmente una estrategia, además de estar alerta frente a la necesidad de introducir correcciones sobre la marcha. En este libro se examinará el "cómo" de 10 países extrarregionales que experimentaron procesos contemporáneos de equiparación sostenida o que, con una dotación similar de recursos, lograron mejores resultados que América Latina1. Aunque difieren en muchos aspectos en cuanto a historia, cultura, sistema político, estructura económica, nivel de desarrollo y ubicación geográfica, la mayoría de ellos comparten, aunque con diferencias de alcance, especificidad y profundidad del contenido, cierto elemento, consistente en que sus autoridades aplicaron activamente una estrategia de desarrollo a mediano o largo plazo (con un enfoque que ha abarcado toda la economía o en la escala más limitada de determinados sectores o actividades), basándose, en creciente medida, en una visión que va bastante más allá de los temas coyunturales de corto plazo. En la mayoría de esos países se está realizando una labor proactiva encaminada a crear una visión hacia el futuro que pueda orientar una estrategia de mediano y largo plazo con metas específicas respaldadas por incentivos públicos que estimulen directamente el cambio estructural y el crecimiento de la productividad. En general, esas estrategias no son creación exclusiva del gobierno central, sino que surgen de alianzas público-privadas que contienen elementos de orientación política, participación de la sociedad civil y creación de consenso o, como mínimo, conocimiento público. Este fenómeno ha adoptado diferentes formas en los distintos países, con diferentes grados de eficacia. Si bien el éxito de una estrategia de ese tipo depende de factores políticos y del diseño técnico, no es menos importante la existencia de un marco institucional público apropiado que pueda aplicarse. En ese marco, más que hacer hincapié en la eficiencia en todos los aspectos, se centra la atención en la coherencia y la eficacia en relación con metas establecidas, con la posibilidad de realizar experimentos con iniciativa, flexibilidad, corrección de errores, y la posibilidad de que la aplicación de la estrategia no esté constreñida por los ciclos políticos. En esta obra no se pretende demostrar la existencia de una relación causal entre, por una parte, las estrategias y su contenido y, por otra parte, los resultados alcanzados en los países en relación con el cambio estructural y el crecimiento económico. Creemos que la asociación entre ambos aspectos en los casos de éxito que consideramos, y en otros casos recogidos en la literatura, sin desconocer las inconclusas críticas analíticas negativas, es un argumento persuasivo suficiente para que América Latina experimente en forma más sistemática con estrategias de desarrollo de mediano y largo plazo respaldadas por una política industrial moderna. No obstante, nuestro objetivo más fundamental consiste simplemente en reportar analíticamente información y conocimientos, extraída de nuestros casos de éxito extrarregionales, sobre el "qué", pero principalmente el "cómo", de la formulación y aplicación de estrategias y de las estructuras institucionales públicas conexas. El enfoque en el "cómo" es una de las novedades de nuestro estudio. Desde el punto de vista metodológico tenemos plenamente presente que América Latina no debería tratar de reproducir las estrategias, instituciones o procesos de nuestros casos de éxito extrarregionales. Evidentemente, son demasiadas las especificidades culturales, políticas, económicas e históricas como para que ello fuera posible o acertado. No obstante, un hecho interesante es que si bien muy diferentes en su forma, la sustancia misma del funcionamiento operativo del sector público y las alianzas fue bastante similar entre los países exitosos estudiados. Por lo tanto, llevar las experiencias específicas de la organización institucional y los procesos operativos —especialmente en cuanto al "cómo"— a una perspectiva con dimensiones más abstractas permitió detectar "Primeros Principios" genéricos sobre los temas institucionales. En la parte I del libro se presentan "10 + 1" Primeros Principios extraídos por inducción de los estudios de caso extrarregionales. Además, esos principios se ilustran en relación con las diferentes vías en que los casos de éxito que consideramos los aplicaron en mayor o menor medida. Nuestro análisis contó con el apoyo de 10 estudios de caso de referencia sobre los casos de éxito considerados. Esos estudios, que comenzamos a realizar en 2007, señalan, además, en gran medida, el período límite al que corresponden nuestras ilustraciones sobre el "cómo" en países que se encuentran en una evolución institucional continua. Desde el punto de vista metodológico se hizo hincapié principalmente en la profundización del análisis del "cómo" orientado institucionalmente de la organización del sector público para la elaboración de estrategias, alianzas operativas y políticas y programas de apoyo relacionados con la ejecución. Para mantener un enfoque manejable limitamos principalmente el análisis a ilustrar el proceso de desarrollo exportador, centrando la atención fundamentalmente en los agentes públicos y en los procesos vinculados con los procesos de captación de inversión extranjera directa, internacionalización de pequeñas y medianas empresas, promoción de exportaciones e innovación. Aunque limitado, el enfoque basado en el desarrollo de la exportación tuvo la virtud de apuntar a una dimensión central de la estrategia de transformación económica de los países. Una vez examinado el "cómo" de los casos de éxito extrarregionales a través del prisma de los Primeros Principios, tratamos de determinar, en la parte II, en qué medida nueve países latinoamericanos y del Caribe lograron resultados exitosos en relación con algunos de los más importantes Principios. En cuanto a los aspectos más específicos de la estructura de la obra, en el capítulo I se examina la situación de una América Latina históricamente retrasada en materia de desempeño económico, y su situación contemporánea. En el capítulo II se presenta el Primer Principio inicial: la urgencia de elaborar una estrategia de mediano y largo plazo para una transformación productiva sustentada en políticas industriales. Se examina el debate referente a esas políticas y se exponen las razones que nos llevan a creer que los modernos argumentos sobre ellas son relevantes en el caso de América Latina. Teniendo en cuenta esa motivación se examinan a continuación las características de las estrategias aplicadas a lo largo de las décadas por los países que constituyen nuestros 10 casos de éxito extrarregionales. En el capítulo III se centra la atención en el Primer Principio, según el cual las estrategias de transformación productiva con políticas industriales modernas deben basarse en alianzas públicoprivadas eficaces, surgidas de condiciones locales. En ese capítulo se crea una tipología de las alianzas establecidas en los casos de éxito que consideramos, analizándolos e ilustrándolos con cierto detalle. En el capítulo IV se presentan e ilustran los Primeros Principios 3 a 6, que se refieren al "cómo" del liderazgo del sector público en la alianza público-privada y la formulación y ejecución de estrategias. En el capítulo V, a su vez, se presentan e ilustran los Primeros Principios 7 a 11, que se refieren al manejo, por parte del sector público, de los programas de apoyo y los incentivos. En el capítulo VI de la parte II la atención pasa a concentrarse en América Latina. Se examinan las características, anteriores y actuales, de las estrategias de desarrollo aplicadas en la región, y se señalan sus virtudes y defectos como instrumentos de orientación de una transformación productiva. Utilizando conceptos y principios elaborados en la parte I se examinan luego, en forma crítica, la función y las características de las alianzas público-privadas emergentes que respaldan las estrategias contemporáneas. En el capítulo VII se sigue la senda de los Primeros Principios 3 a 11 mediante una evaluación crítica de las características del liderazgo dada por el sector público para la ejecución de estrategias y las modalidades de gestión de programas e incentivos. Finalmente, en el capítulo VIII se exponen nuestras conclusiones cardinales, consistentes en que si bien América Latina ha venido sembrando la semilla de los Primeros Principios observados por los casos de éxito extrarregionales, persiste la necesidad de una labor considerable a ese respecto. Quizá los organismos multilaterales de desarrollo, en la era posterior al consenso de Washington, pueden brindar un respaldo más solidario y sistemático, para que América Latina esta vez adopte y profundice modalidades modernas de políticas industriales para la transformación productiva."