La transformación productiva 20 años después: viejos problemas, nuevas oportunidades. Síntesis

Incluye Bibliografía

Obra mayor ingresada con el símbolo LC/G.2367(SES.32/3)

PresentaciónHace casi 20 años, la CEPAL propuso la idea fuerza de la transformación productiva con equidad. Entonces, los países de la región venían transitando desde la profunda crisis de los años ochenta, con sus dificultades de estabilización interna y ajuste externo, y se dirigían hacia una década de reformas estructurales siguiendo el llamado Consenso de Washington. En una atmósfera de perplejidad y pesimismo respecto de las perspectivas de la región, la CEPAL proponía una visión contrapuesta al pensamiento ortodoxo que en ese momento dominaba la política económica.La propuesta situaba a la región en el concierto de los países en desarrollo y destacaba la situación desmedrada con la figura del casillero vacío, es decir, sus dificultades para conciliar crecimiento y equidad. La transformación productiva aparecía así como la idea clave para promover, de manera simultánea y no secuencial, tanto el crecimiento económico como la equidad social. La reducción de las desigualdades fomenta la cohesión entre los distintos actores que participan directa o indirectamente en el proceso productivo. Por consiguiente, la competitividad pierde vigencia a mediano plazo si en la sociedad persiste un alto nivel de inequidad.En relación con el crecimiento económico, se partía reconociendo los grandes cambios que estaban ocurriendo en el mundo y la forma en que redefinían un tema recurrente en el pensamiento de la CEPAL: la generación y propagación del progreso técnico. En la propuesta se asignaba un papel fundamental a la industria manufacturera, dado su mayor contenido y potencial de difusión de los avances tecnológicos.  Se rescataban, sin embargo, sus importantes complementariedades con el sector agrícola y el de servicios, señalando que el fortalecimiento de este tipo de vínculos contribuía de manera decisiva a la generación de derrames tecnológicos y de encadenamientos productivos hacia atrás y hacia adelante.Además, se sostenía que, para alcanzar el progreso técnico y un incremento de la productividad, era preciso aumentar el nivel de apertura de las economías, aunque se distinguía entre la competitividad auténtica y la espuria y se hacía hincapié en su carácter sistémico. Asimismo, se postulaba que el tránsito hacia una economía más abierta debía ser gradual, privilegiando las exportaciones y apoyándose en un tipo de cambio elevado y estable.A lo largo de la década de 1990 y de los primeros años de la siguiente, la CEPAL fue elaborando distintos aspectos vinculados a la transformación productiva con esta visión integradora, a veces acentuando los temas económicos, a veces los sociales y siempre enmarcando sus propuestas en el entorno institucional de la región. Pero pese a este énfasis ocasional, nunca cambió la visión integral del proceso de desarrollo. En efecto, en el pensamiento de la CEPAL los temas económicos, sociales e institucionales se han considerado siempre de manera integral, en el sentido de que interactúan y se condicionan recíprocamente.Sin embargo, también cuenta la forma de organizar el relato y el tiempo destinado a cada dimensión. En trabajos recientes se ha destacado la dimensión social, en que están igualmente implícitas las consideraciones económicas e institucionales. Es el caso de los últimos documentos institucionales de la CEPAL: La protección social de cara al futuro y Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia. Allí se ha hecho hincapié en los temas de la igualdad de oportunidades por la vía de la educación, las dinámicas excluyentes de los mercados de trabajo, la redistribución de los activos mediante el gasto social y la promoción del pleno ejercicio de la ciudadanía en un contexto de fortalecimiento de la democracia y consolidación de sociedades más incluyentes.Los cambios ocurridos en el mundo que se destacaban en la propuesta de 1990 se han acelerado de manera considerable y han surgido nuevos actores que, tanto por el lado de la oferta como de la demanda, han alterado sensiblemente el antiguo equilibrio de la economía mundial y han provocado cambios estructurales profundos. Por ello, parece oportuno  retomar nuestra visión de la transformación productiva y examinarla a la luz de los tiempos actuales para averiguar, en última instancia, si las nuevas oportunidades que surgen a partir de los nuevos paradigmas tecnoeconómicos y la creciente hipersegmentación de los mercados pueden contribuir a superar los viejos problemas de heterogeneidad estructural de la región y a encontrar nuevos espacios de competitividad que no estén siendo plenamente aprovechados.Los países de América Latina y el Caribe ocupan diversos espacios de competitividad y aprendizaje mediante los que se integran al mundo sobre la base de sus recursos y de sus capacidades acumuladas. Diversificar y desarrollar dichos espacios es el núcleo de cualquier estrategia de desarrollo productivo. Aunque las estrategias deben tener características nacionales, una mayor coordinación e integración económica entre los países de la región facilitaría enormemente la tarea al permitir escalas, complementariedades y una acumulación del aprendizaje.Avanzar en esta labor en el contexto de cada realidad nacional significa movilizar un amplio conjunto de energías sociales dispersas y, en tal sentido, el papel de las políticas públicas es esencial. En primer lugar, para organizar la búsqueda de una visión de cada país en el mundo en una perspectiva de mediano y largo plazo y para catalizar los esfuerzos que permitan detectar las oportunidades presentes y futuras. Segundo, para construir alianzas con el sector privado que sean perdurables y cuyos beneficios y compromisos sean recíprocos, a fin de formular e instrumentar estrategias para concretar progresivamente esa visión y aprovechar las oportunidades.Para lograr lo anterior se requiere construir amplios consensos orientados a forjar acuerdos en diversas áreas del quehacer nacional. Desde esta perspectiva, una vez más adquiere relevancia la visión integral del desarrollo que caracteriza al pensamiento de la CEPAL. Si bien las propuestas sobre determinados aspectos son analíticamente separables, los grandes consensos nacionales que pueden viabilizarlas son necesariamente multidimensionales. Es decir, en el más pleno espíritu de la transformación productiva con equidad, la concertación social debe abarcar un todo inseparable de acuerdos sobre crecimiento, equidad y desarrollo institucional.De esta manera, el objetivo del presente documento La transformación productiva 20 años despues. Viejos problemas, nuevas oportunidades es analizar cuáles son las oportunidades y desafíos que enfrenta América Latina y el Caribe en el nuevo contexto económico internacional marcado por el surgimiento de nuevos actores, la naturaleza e intensidad de las corrientes comerciales, la dinámica de los cambios estructurales y la continua aceleración del progreso técnico, a medida que se presentan y se consolidan nuevos paradigmas tecnológicos que afectan profundamente la dinámica competitiva de numerosos sectores. En el capítulo I se examina el desempeño de América Latina y el Caribe en la economía mundial y las oportunidades que se abren para la región en el nuevo escenario global. Después de un análisis de las tendencias a largo plazo en materia de convergencia y disparidades en la evolución del producto por habitante, se presentan algunas consideraciones respecto de los procesos de crecimiento económico y transformación productiva. Seguidamente, se revisan los principales cambios acaecidos en la economía mundial, tanto desde el punto de vista de la organización productiva y de los modelos de negocios como de las tendencias simultáneas de masificación y estratificación de la demanda internacional. Por último, se analizan las fortalezas del desempeño económico de la región en los últimos años y las orientaciones básicas para emprender un proceso de transformación productiva que permita profundizar y diversificar las modalidades de inserción internacional de los países.En el capítulo II se pasa revista al desempeño económico y exportador de la región en el último cuarto de siglo. En primer lugar, se examina la evolución macroeconómica, destacando los elementos internos y externos que contribuyeron al bajo y volátil crecimiento económico desde 1980 hasta el auge iniciado en 2003. Más adelante se analiza el papel del incremento de la productividad como factor de crecimiento y su estrecha relación con la dinámica de la estructura productiva. En tal sentido, se hace hincapié en algunos factores determinantes de la evolución de la productividad, como la aplicación del conocimiento a las actividades económicas, la diversificación de la estructura productiva y la prestación eficiente de servicios de infraestructura. Por último, se examina el modo en que las exportaciones han contribuido a la transformación productiva y al crecimiento desde 1980 mediante su aporte agregado, la diversificación por productos y destinos y la incorporación del conocimiento, así como  las externalidades tecnológicas generadas por el comercio y la inversión extranjera directa.La dinámica tecnológica en la región y las oportunidades para mejorar la calidad de los productos exportados constituyen el tema central del capítulo III. Después de comparar los esfuerzos nacionales de investigación y desarrollo y su eficacia relativa, se examina la conducta innovadora de las empresas manufactureras en varios países y su impacto en la productividad, los salarios y las exportaciones; también se identifican los obstáculos para un mayor desarrollo de innovaciones de procesos y productos. Seguidamente, utilizando los precios unitarios de los productos exportados, se investiga la capacidad de la región para mejorar su inserción internacional mediante la incorporación de calidad en las exportaciones. Al respecto, a fin de evaluar la calidad, se establece una comparación entre el precio de los bienes exportados por la región y el de productos similares provenientes del mundo desarrollado y en desarrollo; asimismo, se analiza la participación en el comercio mundial durante la última década según niveles de calidad. Por último, dada la importancia de América Latina y el Caribe en materia de productos agrícolas, se discute en mayor detalle el posicionamiento de la región en el mercado mundial de este tipo de bienes, con especial hincapié en los mercados de los países desarrollados. A la luz de estas evidencias se revisan algunas vías para mejorar esa situación en términos de la calidad de las exportaciones.En el capítulo IV se examinan las oportunidades que pueden brindar a los países de la región los nuevos paradigmas tecnoeconómicos, que permiten captar la evolución de los cambios tecnológicos y del desarrollo económico para comprender cómo la región reacciona y acompaña la difusión de estas tecnologías en el ámbito económico y social. En particular, se describen primero las repercusiones de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y los requisitos necesarios para que el conjunto de la sociedad, el sistema económico, la infraestructura y la industria se adapten a los nuevos procesos y productos que se van gestando. En segundo lugar, se analizan las tendencias que se manifiestan en la estrategia de las empresas y en la organización industrial a partir de la difusión incipiente de la biotecnología, así como los esfuerzos que es preciso realizar para crear un sistema capaz de incrementar y orientar las actividades de investigación y desarrollo y los recursos humanos de modo de estimular la adaptación e incorporación de estas nuevas tecnologías.Considerando la heterogeneidad propia de la estructura productiva de los países de la región, para analizar las oportunidades y desafíos se requiere una evaluación sectorial. Esta evaluación se realiza en el capítulo V, donde se describen los procesos de aprendizaje y las capacidades tecnológicas en cuatro sectores que caracterizan, con distinta importancia relativa, la estructura productiva y la inserción internacional de los diferentes países de América Latina y el Caribe. Se trata del complejo agroindustrial, la minería, la industria manufacturera, tanto la heredada de la industrialización sustitutiva como la de exportación, y los servicios. En los cuatro espacios de competitividad y aprendizaje se discuten las ventanas de oportunidades que se abren como consecuencia de los nuevos paradigmas tecnológicos que cruzan transversalmente los sectores productivos. Su aprovechamiento requiere un considerable esfuerzo tecnológico interno que permita ir modificando de manera progresiva el perfil de la estructura productiva en favor de las actividades más promisorias en cuanto a generación y difusión de innovaciones. Por último, se analizan las oportunidades de escalamiento en las cadenas globales de valor de los cuatro sectores mencionados.A partir del análisis anterior sobre las oportunidades y desafíos para llevar a cabo una transformación productiva más dinámica, en el capítulo VI se examinan las modalidades estratégicas adoptadas por un grupo de países de fuera de la región que se consideran exitosos. El estudio se centra en cómo se organizaron los procesos institucionales del sector público relacionados con la formulación e implementación de estrategias nacionales de mediano y largo plazo, en el marco de una alianza público-privada. El examen de los diversos procesos de organización del sector público y de los programas de apoyo para impulsar la transformación productiva y la inserción internacional permitió formular 12 primeros principios" en esta materia. Con una misma óptica, se realizó un análisis de la situación de los países latinoamericanos y caribeños respecto de la construcción de visiones nacionales estratégicas, alianzas público-privadas y consensos, el cual sugiere que dichos principios son relevantes para una región que necesita profundizar y diversificar su aparato productivo en el marco de la globalización.Por último, el capítulo VII está dedicado a las reflexiones finales, que incluyen algunos de los aspectos más relevantes examinados en este documento y las oportunidades que se presentan para que la región emprenda un proceso de transformación productiva que contribuya a potenciar el crecimiento y mejorar la equidad."