Tributación en América Latina: en busca de una nueva agenda de reformas

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Contenidos Resumen Abstract Presentación del señor José Luis Machinea, Secretario Ejecutivo de la CEPAL Resumen En el último cuarto de siglo, la política tributaria en América Latina ha sido objeto de continuo tratamiento, si bien no siempre se profundizó lo suficiente en la evaluación de sus repercusiones económicas. Su interacción con las políticas macroeconómicas, sus efectos sobre el ahorro y la inversión, y su impacto en la distribución de los ingresos son temas sobre los que aún hay un amplio margen de incertidumbre, si bien se encuentran estudios sobre la situación de países determinados. Históricamente, estos sistemas tributarios se han caracterizado por la escasez de los recursos que generan, necesarios tanto para proveer bienes públicos como para financiar políticas que mejoren la distribución del ingreso. Aunque en casi todos los países de América Latina ha habido un crecimiento de la presión tributaria media en la última década, el incremento no ha estado al nivel de las expectativas y necesidades. Además de los problemas de sostenibilidad, en muchos países aún subsisten fuertes presiones de gastos insatisfechos, sobre todo en relación con los programas de reducción de la pobreza y el financiamiento del sistema previsional y de la inversión pública, que se mantiene en niveles mínimos en muchos países. Al no lograrse la recaudación suficiente para sufragar los gastos públicos y alcanzar la necesaria sostenibilidad fiscal, los cambios se han sucedido reiteradas veces tanto en relación con la estructura como de su administración. Estos cambios no han sido armónicos ni permanentes, debido a que no se ha logrado el adecuado equilibrio de la distribución de la carga entre los distintos estratos socioeconómicos para adquirir un cierto grado de consenso social al respecto. Tampoco se han podido establecer patrones definitivos de participación de los distintos niveles de gobierno en la conformación de la presión tributaria en aquellos países en que existen potestades tributarias concurrentes. Asimismo, es posible observar sistemas que han tendido a una mayor simplicidad, parcialmente debido al impacto de la globalización, pero sin que por ello haya mejorado sustancialmente el cumplimiento voluntario de las nuevas normas. En estas condiciones, en la mayoría de los casos la incidencia distributiva de la tributación ha sido residual con respecto a otros objetivos de política. Una amplia gama de aspectos relacionados tanto con el funcionamiento de la economía, como específicamente vinculados a las finanzas públicas y la política tributaria, obligan a actualizar los diagnósticos y emprender una nueva reflexión sobre la agenda de reformas que deben encarar los países de la región. Esta ha sido la preocupación fundamental que ha motivado la realización del Taller sobre tributación en América Latina durante el mes de octubre de 2005 en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile. La presente publicación ofrece las principales ponencias y un resumen de los debates y las conclusiones de ese taller, del que participó un grupo de expertos. La discusión giró en torno de la evolución y situación tributaria actual en América Latina, las principales tendencias y desafíos de la administración tributaria en la región y una revisión de los condicionantes económicos y sociales para el rediseño de estos sistemas tributarios. No se intentó llegar a recomendaciones de validez general sino aproximar ideas para comprender mejor la variada situación actual, distinguir más claramente sus rasgos generales y ensayar un conjunto de recomendaciones que en cada caso puedan ayudar a configurar una agenda propia y específica. Se trata, entonces, de señalar los aspectos y análisis que sean de utilidad para los formuladores y responsables de la política y administración tributarias de cada país, con el objeto de definir la mejor manera de enfrentar los desafíos propios que se les plantean. Volver Abstract Tax policy in Latin America has been an ongoing subject of analysis for the past 25 years, but its economic repercussions have not always been assessed in sufficient depth. There is still a great deal of uncertainty about topics such as the interaction of tax policy with macroeconomic policies, its effects on saving and investment, and its impact on income distribution, although some studies have been done on the situation of individual countries. Historically, these tax systems have, for the most part, generated a relatively low level of resources -resources that are needed both to provide public goods and to finance policies to improve income distribution. Although the average tax burden has grown in almost all the countries of Latin America over the past decade, this increase has not been sufficient to meet expectations and needs. In addition to problems of sustainability, in many countries there are still strong pressures from unmet demand for expenditure, especially for combatting poverty and financing pension systems and public investment, which remain at minimal levels in many countries. As revenues have been insufficient to cover the demand for public spending or to reach the necessary degree of fiscal sustainability, both structural and administrative changes have been made on many occasions. These changes have been neither harmonious nor permanent, as they have not led to the type of suitable balance in the distribution of the tax burden among the various socioeconomic strata needed to forge a social consensus on the issue. Nor has it been possible to establish lasting distributional patterns for sharing out tax revenues among the different levels of government in those countries where there is more than one taxing authority. There are also systems where the trend has been towards greater simplicity, partly owing to the impact of globalization, but without any significant improvement in voluntary compliance with the new rules. Given these conditions, the distributive impact of taxation has in most cases been minor compared to the results for other policy objectives. A broad range of issues related to the operation of the economy, and specifically to public finances and tax policy, make it imperative to update the analyses and undertake further research on the agenda of reforms to be carried out by the countries of the region. This was the main concern that led to the organization of a workshop on taxation in Latin America in October 2005 at ECLAC headquarters in Santiago, Chile. This publication contains the main papers that were presented there and a summary of the discussions and conclusions reached at the workshop, which was attended by a group of experts. The main topics of discussion were trends in taxation and the current situation in Latin America, the main developments and challenges in terms of tax administration in the region, and a review of the economic and social factors relevant to the redesign of tax systems. Rather than attempting to present general recommendations, the emphasis was on offering ideas that could lead to a better understanding of the variety of current situations, delineating their general features more clearly and drawing up a set of recommendations which could help each country to set its own specific agenda. The purpose of this compilation, therefore, is to point out issues and analyses that can be useful for policymakers and those responsible for implementing tax policy and administrative arrangements in each country in defining the best way of facing the challenges that lie ahead. Volver Presentación Si bien el panorama fiscal de América Latina ha mejorado considerablemente en los últimos años, la existencia de serios problemas de financiamiento del sector público ha sido un rasgo característico de la historia de la región y uno de los grandes limitantes de su desarrollo. Las dificultades de los gobiernos para atenerse a sus restricciones presupuestarias han sido factores recurrentes de inestabilidad macroeconómica, que han tenido repercusiones negativas en el crecimiento y la distribución del ingreso. Tradicionalmente, en la región se han combinado una gran desigualdad de ingresos con la escasa capacidad de los sectores públicos para captar recursos. Esta situación ha dado origen a un peculiar dilema, dado que las urgentes necesidades de ordenamiento fiscal se han enfrentado a las igualmente fuertes, y naturales, demandas de medidas para corregir situaciones de pobreza y polarización de ingresos. Al mismo tiempo, resulta también de gran importancia que la política tributaria no provoque distorsiones que afecten negativamente el crecimiento. En una región caracterizada por una creciente necesidad de gastos públicos, la solvencia fiscal, la orientación distributiva y la atención a los efectos en términos de asignación de recursos y procesos de acumulación imponen un conjunto de estrictas condiciones a las políticas fiscales destinadas al desarrollo económico y social. En las últimas décadas los países latinoamericanos han experimentado con numerosas reformas tributarias, pero frecuentemente la modificación de las disposiciones impositivas y de su implementación no fueron suficientes para definir esquemas de buen funcionamiento desde los puntos de vista de la distribución y la asignación. En muchos casos las reformas tampoco fueron sostenibles en términos financieros, por lo que varios países atravesaron por situaciones de sobreendeudamiento. En términos generales, los sistemas impositivos han tendido a una mayor simplicidad, en parte como respuesta al entorno internacional y a las dificultades que plantea la administración tributaria, pero no se han observado mejoras sistemáticas en el nivel de cumplimiento tributario. Debido a esto, la incidencia distributiva de la tributación ha sido, en la mayor parte de los casos, un efecto residual de la consecución de otros objetivos de políticas. Las razones expuestas nos han convencido de la necesidad de realizar una reflexión amplia de los determinantes de la situación actual en materia impositiva en la región y de las direcciones que convendría explorar, a fin de perfeccionar el diseño y el funcionamiento de los sistemas tributarios. Con tal propósito, se organizó el Taller sobre tributación en América Latina, celebrado en la sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile, los días 20 y 21 de octubre de 2005, en el que un grupo de expertos se abocó al análisis del tema. Junto con reconocer que en un taller de ese tipo no se podía pretender formular recomendaciones de validez general, se procuró contribuir a las actividades de análisis y de formulación de políticas mediante el examen de ideas que permitiesen lograr una mejor comprensión de la situación existente, identificar problemas generales y redactar un conjunto variado de recomendaciones que podrían ayudar a configurar agendas específicas. Los participantes se centraron entonces en temas y propuestas analíticas capaces de aportar a los encargados de la formulación y aplicación de la política y la administración tributaria de los países elementos destinados a facilitar la identificación de medios para enfrentar los desafíos que se plantean en cada caso. El diálogo se centró en los rasgos de la evolución histórica y de la situación tributaria actual en América Latina, a efectos de definir un conjunto inicial de temas relevantes; identificar las principales tendencias y desafíos de la administración tributaria en la región, y examinar los condicionantes económicos y sociales de la reestructuración de los sistemas tributarios. La presente publicación tiene por finalidad difundir los resultados del taller y sus principales conclusiones. Para ello, se incluyen en esta publicación un resumen de los debates y de las conclusiones, así como dos documentos que sirvieron para orientar el análisis. Agradezco a todos los invitados al taller por su participación activa y por la generosidad con que presentaron sus propias ideas, que esta publicación trata de reflejar. Quiero brindar también un reconocimiento al Fondo Monetario Internacional, en especial a Teresa Ter Minassian, Directora, y Katherine Baer, Subdirectora del Departamento de Finanzas Públicas de esa organización, por haber autorizado la publicación del documento sobre administración tributaria preparado especialmente para la reunión. José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Volver