El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural: díadas, equipos, puentes y escaleras

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En América Latina se ha puesto en el centro de la agenda pública una segunda ola de reformas de las políticas sociales, en la cual la sociedad civil está llamada a servir de contrapeso para corregir las fallas del mercado en la entrega de los servicios, sin volver a alimentar por ello las ineficiencias de las grandes burocracias centralizadas. Esta segunda ola supone una mayor participación de los beneficiarios en el diseño, la gestión y la rendición de cuentas de los proyectos y programas públicos. Las reformas se basan en algunos supuestos clave, entre los cuales se cuenta, como condición necesaria, la capacidad de los integrantes de los grupos sociales y las comunidades de cooperar entre sí, en una gestión colectiva, coordinada con el apoyo externo. Se supone, entonces, que existe un capital social, a partir del cual la capacitación y la práctica podrán fortalecer la participación de la comunidad en la ejecución de estos nuevos programas. Otro supuesto clave es que haya una reforma real del Estado, que apunte a transformar los sistemas de clientelismo autoritario, partidario o paternalista, para constituir un sistema de verdadero servicio al público, de empoderamiento (empowerment) de los sectores débiles de la sociedad civil, y de rendición de cuentas de los servidores públicos ante los usuarios que deben atender. En materia de programas sociales, el empoderamiento de los actores sociales en diversos niveles territoriales es la piedra angular, en los países en desarrollo, de esta segunda ola de reformas del Estado. Si la primera ola fue la externalización de numerosos servicios públicos, por medio de lo cual se otorgó un mayor papel a los proveedores privados y a los mecanismos de mercado, la segunda ola otorga a la sociedad civil organizada un mayor papel frente al Estado y a la empresa privada. Ello se debe, entre otras cosas, al hecho de que en los países que ternalizaron los servicios sociales del Estado no se han alcanzado —en términos de eficiencia y de eficacia— todos los beneficios esperados. Por una parte, hay en estos mercados nuevos muchas fallas que dificultan la posibilidad de mejorar los servicios por medio de la competencia; por otra, el Estado no es simplemente un agente más en el mercado, sino que funciona sobre la base de partidos políticos, lo cual abre las puertas, en la licitación de los servicios, a favoritismos y clientelismos. Por último, los mecanismos de mercado no reducen por sí solos, en general, las desigualdades existentes entre los distintos estratos que participan en él. La segunda ola de reformas de las políticas sociales pone nuevamente en la agenda pública las cuestiones éticas de la equidad social y la participación democrática, sin descuidar por ello la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Esta transformación en ciernes de la política social se centra en la propuesta de fomentar una nueva sinergia entre el Estado y el capital social comunitario. El papel del servidor público también se redefine radicalmente en las propuestas del capital social. A diferencia de la idea tradicional del funcionario público que se supone imparcial y ecuánime frente a todos los clientes impersonales por igual, en esta visión el funcionario debe contraer un compromiso profundo y una identificación emocional con el grupo que atiende, es decir, no con algunos individuos en particular, sino con la comunidad o grupo total, en forma asociativa. Estas nuevas sinergias entre el Estado y la sociedad civil (Evans, 1996) se han producido ya en los campos de la salud, el de la educación, la gestión municipal, la gestión de los recursos naturales y en el del desarrollo rural. El paradigma emergente del capital social sugiere a muchos investigadores que los programas de superación de la pobreza campesina y de fortalecimiento de la sociedad civil rural tendrían mejores resultados si tomaran en consideración los sistemas socioculturales de las comunidades. Esta propuesta se basa en la idea, bastante difundida ya, de que las relaciones económicas están inmersas o incrustadas (embedded, Granovetter, 1985) en el tejido social, lo cual es determinante para las formas y los resultados de las actividades económicas. La teoría del capital social ofrece un marco especialmente adecuado para estudiar la sociedad rural, porque la reciprocidad interpersonal y la cooperación comunitaria son dos recursos tradicionales de la cultura campesina y a la vez, como veremos luego, elementos básicos del capital social. La definición usual del campesinado se centra en el hecho de que el predio funciona como una microempresa agrícola familiar. Sin embargo,esta definición parece incompleta, en primer lugar porque un alto porcentaje de los hogares campesinos siguen estrategias económicas muy diversificadas, por efecto de lo cual más de la mitad del ingreso del hogar proviene de fuentes extraprediales, como el trabajo asalariado en diversos rubros, e incluso proviene de remesas periódicas de familiares que han emigrado, y no por ello el hogar deja de ser campesino. La definición de campesinado que se utilizará en el presente trabajo mantiene el elemento de unidad productiva hogareña y su base en la gestión y explotación de los recursos naturales. No obstante, agrega dos elementos que, según diversos estudios empíricos, son de fundamental importancia en el campesinado de todos los países en desarrollo, a saber: la pertenencia a una comunidad local, en que las redes de relaciones interpersonales son esenciales no sólo para las estrategias económicas de los hogares y sus miembros, sino también para otros ámbitos cruciales de la vida humana, como la amistad, la religión, el esparcimiento y el sentido de pertinencia. Y esto nos lleva al segundo factor esencial en esta definición ampliada de campesinado: los integrantes de una comunidad campesina comparten un sistema sociocultural propio, en que las creencias y normas complementan las relaciones e instituciones sociales, y viceversa. Por último, otro rasgo decisivo que suele dejarse de lado en la definición del campesinado es su inserción en el sistema social microrregional y nacional. En casi todos los países, el campesino ocupa uno de los últimos renglones de la escala social, y es objeto de explotación económica y exclusión social y política por parte de los grupos de mayor poder (Wolf, 1966), fenómenos que suelen ser más intensos cuando los campesinos pertenecen a etnias con una historia de dominación por parte de otras. Este elemento tampoco ha sido analizado adecuadamente en las discusiones sobre el potencial del capital social, punto al cual volveremos más adelante. El paradigma del capital social puede hacer un aporte significativo a la construcción de una visión prospectiva y proactiva del desarrollo social rural, porque se enmarca plenamente en las nuevas reformas de las políticas sociales, basadas en la detección y valoración de las fortalezas y capacidades propias de los grupos, las organizaciones y las comunidades pobres. Por ende, en este libro se pretende no sólo analizar las formas propias de capital social contenidas en los sistemas socioculturales de las comunidades campesinas, sino también entender qué sucede en la zona de interfaz donde este sistema se encuentra con el de los organismos estatales. Los primeros dos capítulos son de carácter general y conceptual: el capítulo I resume el animado debate que ha suscitado el concepto de capital social, para terminar con la tipología tentativa seguida en este libro: el capital social individual, el grupal, el comunitario y el de los eslabonamientos externos. El capítulo II ahonda en las dinámicas de generación y reproducción del capital social comunitario campesino, tema central de este libro. Los siguientes cinco capítulos, en cambio, analizan problemáticas concretas de la aplicación del enfoque de capital social en programas públicos de servicio social y de desarrollo rural en comunidades campesinas de algunos países. El capítulo III ilustra un problema teórico clave —la posibilidad de crear y acumular capital social— mediante el estudio de un proyecto específico de superación de la pobreza rural en Guatemala. El capítulo IV aplica ese marco conceptual a la cuestión del autodesarrollo indígena culturalmente sustentable en determinados territorios de Chile. En el capítulo V se resume las principales lecciones de la aplicación de estos principios en programas de gestión comunitaria en las escuelas rurales de El Salvador, los Estados Unidos, Brasil, Guatemala y México, y el capítulo VI ahonda en la relación entre capital social comunitario y gestión escolar en Honduras. En el capítulo VII se estudia en forma empírica el clientelismo, que es el principal escollo que enfrentan los intentos de fortalecer el papel de las sociedades civiles rurales mediante la formación y acumulación de capital social comunitario. Por último, el capítulo VIII resume las principales conclusiones de este libro en torno a este potencial y este desafío. A fin de aprovechar el potencial del concepto de capital social para las políticas públicas de superación de la pobreza y la exclusión, es urgente, como dice Ostrom (1999), llevar a cabo estudios que den cuenta en mejor forma de la importancia de la sociedad civil en las zonas rurales, en que el capital social puede ser la clave de tales políticas. Éste es el propósito de los capítulos III a VIII, en los cuales se aplican los conceptos desarrollados en los capítulos I y II a problemáticas específicas de la calidad de vida de las comunidades campesinas de América Latina. En ellos se tratará de seguir las advertencias de Portes (1998), cuando dice que el analista del capital social debe observar las siguientes precauciones: i) separar teórica y empíricamente la definición del concepto de sus supuestos efectos; ii) establecer algún control en cuanto a la dirección causal, en el sentido de que la presencia del capital social debe anteceder a sus resultados; iii) controlar los resultados por otros factores que puedan explicarlos; y iv) identificar de manera sistemática los orígenes históricos del capital social.