O novo federalismo social e o Rio: desenho de programas complementares de transferência de renda condicionada

Brazilian public policy entered in the so-called new social federalism through its conditional cash transfers. States and municipalities can operate together through the nationwide platform of the Bolsa Familia Program (BFP), complementing federal actions with local innovations. The state and the city of Rio de Janeiro have created programs named, respectively, Renda Melhor (RM) and Família Carioca (FC). These programs make use of the operational structure of the BFP, which facilitates locating beneficiaries, issuing cards, synchronizing payment dates and access passwords and introducing new conditionalities. The payment system of the two programs complements the estimated permanent household income up to the poverty line established, giving more to those who have less. Similar income complementation system was subsequently adopted in the BFP and the Chilean Ingreso Ético Familiar, which also follow the principle of estimation of income used in the FC and in the RM. Instead of using the declared income, the value of the Rio cash transfers are set using the extensive collection of information obtained from the Single Registry of Social Programs (Cadastro Único): physical configuration of housing, access to public services, education and work conditions for all family members, presence of vulnerable groups, disabilities, pregnant or lactating women, children and benefits from other official transfers such as the BFP. With this multitude of assets and limitations, the permanent income of each individual is estimated. The basic benefit is defined by the poverty gap and priority is given to the poorest. These subnational programs use international benchmarks as a neutral ground between different government levels and mandates. Their poverty line is the highest of the first millennium goal of the United Nations (UN): US$ 2 per person per day adjusted for the cost of living. The other poverty line of the UN, US$ 1.25, was implicitly adopted as the national extreme poverty line in 2011. The exchange of methodologies between federal entities has happened both ways. The FC began with the 575,000 individuals living in the city of Rio de Janeiro who were on the payroll of the BFP. Its system of impact evaluation benefited from bi-monthly standardized examinations. In the educational conditionalities, the two programs reward students' progress, a potential advantage for those who most need to advance. The municipal program requires greater school attendance than that of the BFP and the presence of students’ parents at the bimonthly meetings held on Saturdays. Students must achieve a grade of 8 or improve at least 20% in each exam to receive a bi-monthly premium of R$50. In early childhood, priority is given to the poor children in the program Single Administrative Register (CadÚnico) to enroll in kindergarten, preschools and complementary activities. The state program reaches more than one million people with a payment system similar to the municipal one. Moreover, it innovates in that it transfers awards given to high school students to savings accounts. The prize increases and is paid to the student, who can withdraw up to 30% annually. The total can reach R$3,800 per low-income student. The State and the city rewarded already education professionals according to student performance, now completing the chain of demand incentives on poor students and their parents. Increased performance is higher among beneficiaries and the presence of their guardians at meetings is twice compared to non beneficiaries; The Houston program, also focuses on aligning the incentives to teachers, parents and students. In general, the plan is to explore strategic complementarities, where the whole is greater than the sum of its parts. The objective is to stimulate, through targets and incentives, synergies between social actors (teachers, parents, students), between areas (education, assistance, work) and different levels of government. The cited programs sum their efforts and divide labor so as to multiply interactions and make a difference in the lives of the poor.

A política pública brasileira entrou num novo federalismo social. Estados e municípios atuam integrados sobre a plataforma do Programa Bolsa Familia (PBF), complementando ações federais com inovações locais. O estado e o município do Rio de Janeiro criaram programas, chamados respectivamente, Renda Melhor (RM) e Família Carioca (FC) lançando mão da estrutura operacional do PBF, que facilita obter informações, localizar beneficiários, emitir cartões, sincronizar datas de pagamentos e senhas, além de introduzir novas condicionalidades. O sistema de pagamento de cada programa completa a renda estimada das pessoas até a linha de pobreza fixada, dando mais a quem tem menos. Complementação similar foi posteriormente adotada no BSM e no Ingresso Ético Familiar chileno, que segue também o princípio de estimação da renda usado. Em lugar da renda declarada, a definição do valor das bolsas do Rio usa o rico acervo de informações do CadÚnico: configuração física da moradia, acesso a serviços públicos, educação e trabalho de todos os familiares, presença de pessoas vulneráveis, com deficiência, grávidas, lactantes, crianças etc e mais transferências oficiais como o PBF. Com essa miríade de ativos e carências, estima-se a renda permanente de cada um. O benefício básico é definido pelo hiato de pobreza, dando prioridade aos mais pobres. Os programas usam referências internacionais como campo neutro entre níveis e mandatos de governo. A linha de pobreza dos dois programas é a mais alta da primeira meta do milênio da ONU: US$ 2 diários por pessoa ajustados pelo custo de vida. A outra linha da ONU, de US$ 1,25, foi implicitamente adotada em 2011 na fixação da linha nacional de extrema pobreza. O intercâmbio de metodologias entre entes federativos tem se dado em mão dupla. O FC começou pelos 575 mil cariocas que estavam na folha de pagamentos do PBF. Seu sistema de avaliação de impactos acompanha também, como grupo de controle, estudantes incluídos no CadÚnico, mas não no PBF, o que é possível porque todos os alunos da rede municipal fazem exames bimestrais padronizados. Nas condicionalidades educacionais, os dois programas premiam avanços escolares, vantagem potencial para quem mais precisa avançar. O programa municipal exige maior frequência escolar que o PBF e presença de um responsável nas reuniões bimestrais aos sábados. Os alunos precisam atingir nota 8 ou melhorar pelo menos 20% a cada exame para receber um prêmio bimestral de R$ 50. Não há limite de prêmios por família e os requisitos são diferenciados em áreas conflagradas da cidade. Na primeira infância, priorizam-se crianças pobres do CadÚnico em creches, pré-escolas e atividades complementares. O programa estadual atinge mais de um milhão de fluminenses com sistema de pagamento similar ao municipal. Além disso, inova dando prêmios a alunos do Ensino Médio, aplicados em caderneta de poupança. O prêmio é crescente e pago ao estudante, que pode sacar até 30% anualmente. O total pode chegar a R$ 3.800 por aluno de baixa renda. Estado e cidade premiam profissionais de educação conforme o desempenho dos alunos e completam a cadeia de incentivos na demanda de estudantes pobres e seus pais. O avanço no desempenho é maior entre os beneficiários e a presença dos responsáveis em reuniões é o dobro. Há paralelo com programa de Houston nos Estados Unidos, que também aposta no alinhamento de incentivos a professores, pais e alunos. De maneira geral, a receita é explorar complementaridades estratégicas, onde o todo é maior que a soma das partes. Impulsionar, por meio de metas e incentivos, sinergias entre atores sociais (professores, pais, alunos), entre áreas (educação, assistência, trabalho) e níveis de governo. Estes programas buscam somar recursos e dividir trabalho para multiplicar interações e fazer a diferença na vida dos pobres.