Instrumentos de advocacy federativa no Brasil: o dilema dos estados na questão fiscal

Esta tese teve o intuito de analisar como os estados se organizaram para o enfrentamento dos problemas fiscais decorrentes da guerra fiscal que atinge seu principal imposto, o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), e da redução da receita do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Além disso, procurou-se identificar os instrumentos utilizados pelos estados para fazerem a advocacy federativa de seus interesses junto à União. Buscou-se, ainda, analisar os modelos de coalisão estabelecidos, a trajetória e o comportamento das instituições para compreender a dinâmica das relações intergovernamentais, o grau de cooperação obtido diante de um quadro de heterogeneidade socioeconômica dos governos subnacionais e o impacto no processo de coordenação vertical. Partiu-se da hipótese de que a heterogeneidade dos governos estaduais dificulta a evolução do processo de cooperação e coordenação federativa, reduzindo o poder dos governos subnacionais de estabelecerem a advocacy de seus interesses com a União, além da construção de soluções para os problemas fiscais de forma coletiva. Visando entender a dinâmica federativa, o estudo analisou as tentativas fracassadas de reforma tributária do ICMS - principalmente para a eliminação da guerra fiscal - e a aprovação, em 2013, da nova lei que rege as transferências do FPE, a partir da atuação do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) e do Congresso Nacional. Essas são arenas selecionadas por serem estratégicos no conjunto da estrutura governamental, sendo o primeiro o órgão criado com o objetivo de harmonização do ICMS diante de um quadro de competitividade entre os estados e de confronto e pouca coordenação do Governo Federal; e o segundo, responsável, principalmente, pela aprovação de leis e pela fiscalização do Estado brasileiro. De forma a iluminar o caso brasileiro e identificar algumas soluções inovadoras foram apresentadas, também, experiências internacionais dos países Estados Unidos da América (EUA), Canadá e Austrália, que já avançaram na instituição de arranjos interestaduais, por meio de Conselhos de Governadores - chefes dos Poderes Executivos estaduais - que promovem políticas de atuação e decisões coletivas para a defesa de seus interesses junto aos governos centrais. Concluiu-se que, em que pesem as tentativas de reforma do ICMS e a reforma do FPE, cuja mudança representativa se dará aproximadamente em 400 anos, as estratégias, as formas de atuação adotadas pelos estados precisam ser revistas e o governo federal precisa resgatar o seu papel de coordenador de politica pública. Além disso o fortalecimento das instituições de advocacy federativa, presentes nas experiências internacionais, podem de forma incremental mudar o caso brasileiro contribuindo para a construção de um federalismo cooperativo e para a melhoria das relações intergovernamentais.

This thesis aims to analyze how States have organized themselves to confront the fiscal problems arisen from the fiscal war affecting the Tax on the Circulation of Goods and on Transport and Communication Services Rendered Interstate, and Inter-cities (ICMS), its main tax, and reducing the State Participation Fund revenue, and identify the instruments used by the states to the federal advocacy of their interests with the Union. We seek to analyze the models of coalition established, the trajectory as well as the behavior of the institutions in order to understand the dynamics of intergovernmental relations, the degree of cooperation obtained before a picture of heterogeneity, on the socio-economic capacity of subnational governments and what the impact of vertical coordination process was. It starts with the hypothesis that the heterogeneity of state governments hinders the evolution of cooperation and federal coordination process, reducing the power of subnational governments in establishing the advocacy of their interests with the Union and the construction of solutions to tax problems collectively. To understand this federative dynamics, the study analyzes the failed attempts to change the ICMS reform, with the aim of eliminating tax competition, and the approval of the new law governing transfers of the PEF, from the performances of CONFAZ and the National Congress, selected arenas for being strategic in all the governmental sectors. The first is the body established for the purpose of ICMS harmonization on a competitiveness table between the states, and confrontation and little coordination of the federal government. The second is mainly responsible for passing laws and supervision of the Brazilian state. Aiming at the enlightenment of the Brazilian case and identification of some innovative solutions, international experiences of countries such as: the USA, Canadá and Australia are presented. These countries have already progressed on implementing interstate arrangements through the establishment of Councils of heads of state executives (governors) that promote action policies and collective decisions to pursue the interests of their advocacy with the central government. We conclude that in spite of the ICMS reform efforts and the reform of FPE, whose significant change will occur in about 400 years, the strategies and forms of action adopted by the actors need to be reviewed and the central government needs to rescue its own role as public policy coordinator. Besides that, the strengthening of the institutions of federal advocacy found in the international experiences can change the Brazilian case, adding to the construction of a cooperative federalism and to the improvement of intergovernmental relations.