Le dilemme de la promotion de la santé en Amérique latine : les cas de l’Argentine et du Brésil

À partir des années 1980, la théorisation de la promotion de la santé et sa mise en place font partie de l’agenda des organisations internationales de santé et de plusieurs gouvernements. Cependant, une certaine tension est observable dans la compréhension de la promotion de la santé, et ce, dès ses débuts. En effet, elle est conçue en général selon une approche comportementale comme stratégie pour le changement de comportements individuels ou collectifs qui met l’accent sur les facteurs de risque et très peu fréquemment conçue selon une approche structurelle, incluant une action sur les déterminants structurels des sociétés responsables de l’état de santé des populations dans une mesure plus importante que les systèmes de soins. Cette recherche qualitative –étude de cas multiples- menée en Argentine et au Brésil, vise à analyser la place et la compréhension de la promotion de la santé dans les politiques nationales de santé de deux pays à travers l’analyse du processus d’élaboration des politiques publiques. Nous viserons à distinguer la promotion de la santé en tant que comportementale ou structurelle et à expliquer les raisons pour lesquelles elle est comprise de telle ou telle autre façon. Finalement, nous essayerons d’identifier les opportunités pour qu’une approche structurelle de la promotion de la santé soit adoptée dans la politique nationale de santé. Les données analysées proviennent d’entrevues semi-structurées (n=28) et de documents divers : sites gouvernementaux sur Internet, documents remis par les interviewés, documents officiels, soit gouvernementaux, soit des organismes de coopération et de financement. Notre cadre conceptuel s’est inspiré des trois modèles : celui du changement des politiques publiques de Sabatier et Jenkins-Smith (1999 ; 2009), celui des courants politiques de Kingdon (1984) et le cadre conceptuel proposé par Walt (1994) pour l’analyse du rôle des organisations internationales. Nous avons identifié deux niveaux d’analyse : l’organisation de l’État et le sous-système de santé. Nous avons aussi tenu compte de l’influence des événements externes et des organisations internationales de coopération technique et de financement. Notre démarche vise à observer, à analyser et à comprendre la façon dont ces niveaux influencent la place et la compréhension de la promotion de la santé dans la politique nationale de santé. La perspective temporelle de plus de douze années nous a permis de mener une analyse sur plusieurs années et de mieux comprendre le changement de la politique de santé à différents moments de son histoire ainsi que l’identification des acteurs et des coalitions les plus importants depuis l’origine des champs de la santé publique dans les deux pays. Les résultats de notre analyse montrent que la promotion de la santé – conçue selon une approche structurelle – ne fait pas encore partie du courant principal de la politique nationale de santé dans aucun des deux pays. Cependant, les explications diffèrent : En Argentine, on observe un sous-système de santé fragmenté avec prédominance du modèle médical ; les actions menées renforcent ce fonctionnement en ne permettant pas la discussion à propos des valeurs sous-jacentes à l’organisation du système de santé ni sur son changement en fonction des besoins de santé du pays. Au Brésil, la réforme sanitaire questionne le modèle préexistant et arrive à instaurer la santé comme droit au niveau de l’État. L’accent mis sur l’organisation des services réduit la compréhension de la promotion de la santé à une « politique nationale de promotion de la santé » qui vise le changement des comportements. L’analyse du rôle des organisations internationales montre deux situations différentes dans les deux pays : pour l’Argentine, il existe une dépendance majeure autant à l’agenda qu’au financement de ces organisations. Le manque d’un agenda national en matière de promotion de la santé fait que le pays adopte l’agenda international avec très peu des questionnements. Dans le cas du Brésil, la situation est bien différente et on observe une capacité importante à négocier avec la coopération internationale. Cela se fait aussi avec un intérêt du pays pour l’adoption de l’agenda des organisations internationales dans le but d’une reconnaissance et de sa participation à des instances internationales. Alors, pour des raisons différentes, les deux pays adoptent l’agenda international de la promotion de la santé avec une approche comportementale. À partir de notre recherche, nous considérons que cinq réflexions doivent guider l’analyse de la promotion de la santé en Amérique latine : 1) Les processus de réforme de l’État des années 1990 et ses conséquences actuelles (type de réforme, valeurs sociétales, arrangements constitutionnels) ; 2) Les processus de réforme des systèmes de santé avec un regard sur la composante de décentralisation (réforme sanitaire ou administrative ?, quel modèle prédomine dans le champ de la santé publique ?) ; 3) La revalorisation des soins primaires de santé de la fin des années 1990 (quel impact dans le pays ?) ; 4) La tendance à la réduction des propositions élargies autant des politiques que des programmes ; et 5) Les défis actuels des systèmes de santé (travailler avec d’autres secteurs pour produire de la santé, pour incorporer et pour mieux maîtriser les déterminants sociaux et structuraux de santé). Les résultats de notre analyse nous permettent d’identifier l’importance du rôle du gouvernement national par rapport au développement et à la compréhension de la promotion de la santé. De plus, cette recherche montre que même s’il existe une influence du contexte et de l’idéologie du gouvernement sur la compréhension de la promotion et l’inclusion des déterminants sociaux de santé, c’est l’organisation de l’État avec ces valeurs de base qui sera déterminante dans la création des conditions pour le développement d’une promotion de la santé structurelle. Alors que la littérature sur la promotion de la santé accorde encore très peu de place au rôle du niveau national et de l’État dans son développement, il est clair que ces derniers ont un impact fondamental sur la place de la promotion de la santé dans la politique et sur la façon de la comprendre et de la mettre en place. Les théories utilisées pour cette recherche nous ont aidée à modéliser notre cadre conceptuel et à mener une démarche d’analyse des politiques publiques. Cette démarche permet d’améliorer les connaissances sur le changement de la politique nationale de santé par rapport à la promotion de la santé en tenant compte des dynamiques gouvernementales, champ peu exploré encore. Ce cadre conceptuel, à la fois souple et rigoureux, pourrait s’avérer approprié pour mener d’autres recherches similaires portant sur la place et la compréhension de la promotion de la santé dans les politiques nationales de santé dans d’autres pays de l’Amérique latine.

From the 1980's, the theorization of health promotion and its implementation are part of the agenda of international health organizations and governments. However, from the beginning, there is a tension in its understanding. Indeed, health promotion in general is conceived from a behavioral approach as a strategy for changing individual or group behaviors, with emphasis on risk factors. It is rarely conceived from a structural approach that includes action on the social structural determinants of the societies. This qualitative research, a multiple case study conducted in Argentina and Brazil, aims to analyze the location and the understanding of health promotion in the national health policies of both countries through the analysis of the public policy development process. We aim to distinguish the approaches to health promotion, behavioral or structural, and explain the reasons why is understood in one way or the other. Finally, we try to identify opportunities for a structured approach to health promotion to be adopted in national health policy. The data analyzed come from semi-structured interviews (n = 28) and from the following sources: government websites, documents provided by the interviewees, and official documents from governments, cooperation agencies and funding organizations. Our conceptual framework was inspired by three models: the Model of Policy Change of Sabatier & Jenkins-Smith (1999, 2009), the Multiple Streams Model of policy-making defined by JW Kingdon (1984) and the conceptual framework proposed by Walt (1994) for analyzing the role of international organizations. We identified two levels of analysis: the organization of the State and the subsystem of health. We have also taken into account the influence of external events and of international organizations for technical cooperation and financing. We propose to observe, analyze and understand how these levels influence the place and the understanding of health promotion in national health policy. A time horizon of more than a decade allowed us to conduct a comprehensive analysis and get a better understanding of the health policy change in different historical moments of the countries studied, as well as identifying the most important actors and coalitions in the public health field. The results of our analysis show that health promotion, conceived according to a structural approach, is not yet part of the mainstream of national health policy in any of the two countries. However, the explanations are different; in Argentina we see a fragmented subsystem of health with predominance of the medical model, where the actions taken reinforce this functioning and do not allow for discussion, neither on the values underlying the organization of the health system, nor concerning their change according to the country's health needs. In Brazil, the health care reform of the 1980’s challenged the pre-existing model and achieved instituting health as a right at the State level. By putting emphasis on the organization of health services it reduced the understanding of health promotion to a "National Policy for Health Promotion" aimed at behavioral change. The analysis of the role of international organizations shows different situations in both countries: Argentina has a very strong dependence on both the agenda and the funding of these organizations; the lack of a national agenda on health promotion facilitates the adoption of the international agenda, almost without questioning. In the case of Brazil the situation is different and a strong capacity to negotiate with international cooperation is observable. The interest of this country to adopt the agenda of international organizations has the objective, among others, to gain recognition and participation in international bodies. Thus, for different reasons, we observe that the two countries adopt the international agenda of health promotion from a behavioral approach. In our research, we considered five considerations that should guide the analysis of health promotion in Latin America: 1) The processes of state reform of the 1990’s and the current consequences (type of reform, social values, constitutional arrangements), 2) the reforms of health systems with particular attention to the decentralization component (health or administrative reform?), which model dominates the field of public health?, 3) the revaluation of the APS of the late 1990’s (what impact did it have on the country?), 4) the tendency to reduce both the scope of policy and program proposals and, 5) current challenges facing health systems (collaboration with other sectors to improve health, incorporate and enhance the understanding of social and structural determinants of health). The results of our analysis allow us to identify an important role for the national government in regards to the development and understanding of health promotion. Our research shows that the organization of the State, with its basic values, will be crucial in creating the conditions for developing a structural health promotion, even when there is influence of context and government ideology on the understanding of promotion of health and the inclusion of its social determinants. While the literature on health promotion still dedicates very little attention to the role of national level and State for their development, our research shows that these two levels have a fundamental impact on the place of health promotion in national policy and on how to understand and implement it. The theories used for this research allowed us to build our conceptual framework and carry out a process of public policy analysis. This process improves the knowledge about the change in national health policy with regard to health promotion taking into account the relatively unexplored field of government dynamics. This conceptual framework is both flexible and rigorous, and may be appropriate to carry out similar research on the promotion of health in national health policies of other countries in Latin America.