O envolvimento da EMBRAPA e do SENAI na Cooperação Sul-Sul: da indução à busca pela retroalimentação

Por envolver número crescente de atores domésticos, a participação do Brasil na Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD) representa domínio privilegiado para se compreenderem oportunidades e desafios à institucionalização da Cooperação Sul-Sul nas relações exteriores do país. Além de contarem com competência setorial, instituições implementadoras da CTPD brasileira passaram a reunir conhecimentos sobre países com os quais o Brasil não mantinha ligações históricas estreitas e contínuas, aumentando seu potencial de influência sobre as diretrizes da política externa. Ao mesmo tempo, boa parte dessas instituições possui estrutura voltada para o desenvolvimento doméstico, conflitando com a alocação crescente de seus recursos para a promoção do desenvolvimento internacional. Por um lado, embora a busca pelo desenvolvimento nacional seja baluarte da diplomacia brasileira, os benefícios da CTPD para o mesmo aparecem de forma difusa no discurso diplomático. Por outro lado, agências implementadoras passaram a desenhar estratégias para triar ou induzir demandas, alimentando divergências com instituições decisórias e implementadoras que sustentavam visões distintas sobre o desenvolvimento e a inserção internacional do Brasil. O objetivo geral desta tese é entender os determinantes do envolvimento do Brasil na CTPD e os impactos da alocação crescente de recursos oficiais brasileiros para a promoção do desenvolvimento internacional sobre a formulação da política externa brasileira. A análise será aprofundada por meio de estudo dos casos de duas agências protagonistas na CTPD brasileira: a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI). Seu envolvimento na CTPD apresenta trajetória semelhante na medida em que induzido, inicialmente, por doadores tradicionais e, posteriormente, como maior ênfase, pela diplomacia brasileira. Durante o Governo Lula, diante do volume crescente de demandas, EMBRAPA e SENAI, identificados tradicionalmente com modelos de desenvolvimento focados no crescimento econômico e no avanço científico-tecnológico, fortaleceram suas divisões de Relações Internacionais e buscaram influenciar o processo decisório da CTPD considerando lições aprendidas em campo e elementos de seus respectivos planejamentos estratégicos. Não obstante, com a entrada do Governo Dilma e as novas prioridades do desenvolvimento e da política externa, essas instituições divergiram na avaliação da instrumentalidade da CTPD. A vertente Sul-Sul se desmobilizou no SENAI, mas continuou relevante na EMBRAPA, o que pode guardar relação com a maior competitividade do setor agrícola brasileiro e com a capacidade da EMBRAPA de mobilizar fontes alternativas de recursos humanos e financeiros para implementar ações. Porém, a polarização entre agronegócio e agricultura familiar dentro da empresa, alimentada pela sua polarização na sociedade brasileira e fora do país, comprometeu o alinhamento institucional em torno do caráter estratégico de sua atuação na CTPD.

For involving a growing number of domestic actors, Brazils participation in Technical Cooperation among Developing Countries (TCDC) represents a privileged field for understanding opportunities and challenges to the institutionalization of South-South Cooperation in the countrys foreign affairs. Besides gathering sectorial expertise, implementing institutions of Brazilian TCDC began gathering knowledge on countries with which Brazil did not maintain close and continuous historical relations, thus enhancing their potential to influence foreign policy guidelines. At the same time, most of such institutions framework targets at domestic development, conflicting with growing allocation of their resources to the promotion of international development. On the one hand, although the search for national development is a bulwark of Brazilian diplomacy, the benefits of TCDC to the former are diffusely accounted for in the diplomatic discourse. On the other hand, implementing agencies started designing strategies to sort or to induce demands, feeding divergences with decision-making and implementing institutions holding different views on development and on Brazils participation in international affairs. The aim of this dissertation is to understand the drivers of Brazils involvement in TCDC and the impacts of growing allocation of Brazilian official resources to the promotion of international development over the design of Brazilian foreign policy. The analysis will be deepened through case studies of two protagonist agencies in Brazilian TCDC: the Brazilian Agricultural Research Corporation (EMBRAPA) and the National Industrial Training Service (SENAI). Their involvement in TCDC presents similar paths since it was initially induced by traditional donors and later, with greater emphasis, by Brazilian diplomacy. During the Lula administration, faced with a growing number of demands, Embrapa and Senai, traditionally identified with development models focused at economic growth and scientific and technological advance, have strengthened their International Relations departments and tried to influence TCDC decisionmaking considering lessons learnt in field and elements presented in their respective strategic plans. However, with the arrival of the Dilma administration and new development and foreign policy priorities, such institutions have diverged in the assessment of TCDCs instrumentality. The South-South arena was demobilized in SENAI, but continued to be relevant in EMBRAPA, something that can bear a relation with greater competitiveness of the Brazilian agricultural sector and EMBRAPAs capacity of mobilizing alternative human and financial resources to implement actions. Nonetheless, polarization among agribusiness and family farming inside the corporation, fed by its polarization in Brazilian society and outside the country, has compromised institutional alignment around its strategic action in TCDC.