Nationalism Circumscribed : Transnational Governance of Minority Rights in Post-Cold War Europe

For the past two centuries, nationalism has been among the most influential legitimizing principles of political organization. According to its simple definition, nationalism is a principle or a way of thinking and acting which holds that the world is divided into nations, and that national and political units should be congruent. Nationalism can thus be divided into two aspects: internal and external. Internally, the political units, i.e., states, should be made up of only one nation. Externally each nation-state should be sovereign. Transnational national governance of rights of national minorities violates both these principles. This study explores the formation, operation, and effectiveness of the European post-Cold War minorities system. The study identifies two basic approaches to minority rights: security and justice. These approaches have been used to legitimize international minority politics and they also inform the practice of transnational governance. The security approach is based on the recognition that the norm of national self-determination cannot be fulfilled in all relevant cases, and so minority rights are offered as a compensation to the dissatisfied national groups, reducing their aspiration to challenge the status quo. From the justice perspective, minority rights are justified as a compensatory strategy against discrimination caused by majority nation-building. The research concludes that the post-Cold War minorities system was justified on the basis of a particular version of the security approach, according to which only Eastern European minority situations are threatening because of the ethnic variant of nationalism that exists in that region. This security frame was essential in internationalising minority issues and justifying the swift development of norms and institutions to deal with these issues. However, from the justice perspective this approach is problematic, since it justified double standards in European minority politics. Even though majority nation-building is often detrimental to minorities also in Western Europe, Western countries can treat their minorities more or less however they choose. One of the main contributions of this thesis is the detailed investigation of the operation of the post-Cold War minorities system. For the first decade since its creation in the early 1990s, the system operated mainly through its security track, which is based on the field activities of the OSCE that are supported by the EU. The study shows how the effectiveness of this track was based on inter-organizational cooperation in which various transnational actors compensate for each other s weaknesses. After the enlargement of the EU and dissolution of the membership conditionality this track, which was limited to Eastern Europe from the start, has become increasingly ineffective. Since the EU enlargement, the focus minorities system has shifted more and more towards its legal track, which is based on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Council of Europe). The study presents in detail how a network of like-minded representatives of governments, international organizations, and independent experts was able strengthen the framework convention s (originally weak) monitoring system considerably. The development of the legal track allows for a more universal and consistent, justice-based approach to minority rights in contemporary Europe, but the nationalist principle of organization still severely hinders the materialization of this possibility.

Viimeisten kahden vuosisadan ajan nationalismi on ollut yksi keskeisimmistä poliittisen järjestäytymisen periaatteista. Yksinkertaisen määritelmän mukaan nationalismi on periaate tai ajattelun ja toiminnan tapa, jonka mukaan maailma jakautuu kansoihin ja jossa kansallisten ja poliittisten yksiköiden rajojen pitäisi olla yhteneviä. Nationalismi voidaan siis jakaa kahteen ulottuvuuteen: sisäiseen ja ulkoiseen. Sisäisesti jokaisen poliittisen yksikön, eli valtion, pitäisi koostua vain yhdestä kansasta. Ulkoisesti jokaisen kansallisvaltion tulisi olla suvereeni. Vähemmistöoikeuksien poikkikansallinen hallinta rikkoo molempia näitä periaatteita. Tämä tutkimus tarkastelee kylmän sodan jälkeisen eurooppalaisen vähemmistöoikeusjärjestelmän muodostumista, toimintaa ja vaikuttavuutta. Tutkimus nostaa esiin kaksi lähestymistapaa vähemmistöoikeuksiin: turvallisuuden ja oikeudenmukaisuuden. Näitä lähestymistapoja on käytetty oikeuttamaan kansainväistä vähemmistöpolitiikkaa ja ne painavat leimansa myös poikkikansallisen hallinnan käytäntöön. Turvallisuuslähestymistapa perustuu huomiolle, ettei kansallisen itsemääräämisoikeuden periaatetta voida soveltaa kaikkiin relevantteihin tapauksiin ja siksi vähemmistöoikeuksia tarjotaan hyvityksenä pettyneille kansallisille ryhmille vähentäen heidän halua haastaa vallitsevaa järjestystä. Oikeudenmukaisuusnäkökulman mukaan vähemmistöoikeudet ovat oikeutettuja vastauksena epätasa-arvoon, jota enemmistön kansakunnan rakentamisen aiheuttaa. Tutkimuksessa esitetään, että kylmän sodan jälkeinen vähemmistöoikeusjärjestelmä oikeutettiin turvallisuuslähestymistavan erään muunnelman avulla. Tämän lähestymistavan mukaan ainoastaan Itä-Euroopan vähemmistötilanteet ovat uhkaavia alueella vallitsevan etnisen nationalismin vuoksi. Tämä turvallisuuskehys oli keskeisessä asemassa vähemmistökysymysten kansainvälistämisessä oikeuttaen vähemmistöoikeusnormien ja -instituutioiden nopean kehityksen. Oikeudenmukaisuusnäkökulmasta tämä lähestymistapa on kuitenkin ongelmallinen, sillä se oikeuttaa eurooppalaisen vähemmistöpolitiikan kaksoisstandardit. Vaikka enemmistön kansakunnan rakentaminen on usein haitallista vähemmistöille myös Länsi-Euroopassa, läntiset maat voivat kohdella vähemmistöjään hyvin pitkälti miten haluavat. Yksi tutkimuksen keskeisimmistä anneista on kylmän sodan jälkeisen vähemmistöjärjestelmän toiminnan yksityiskohtainen analyysi. 1990-luvun alussa tapahtuneen järjestelmän rakentamisen jälkeisen vuosikymmenen ajan järjestelmä toimi lähinnä turvallisuuslinjalla, joka perustuu pääasiassa EU:n tukemaan ETYJ:n kenttätyöhön. Tutkimus osoittaa, että tämän linjan vaikuttavuus perustui järjestöjen väliseen yhteistyöhön, missä eri poikkikansalliset toimijat kompensoivat toistensa heikkouksia. Jäsenyysvaatimusten poistuttua EU:n laajentumisen jälkeen, tämä linja, joka jo alkujaan oli rajattu ainoastaan Itä-Eurooppaan, on käynyt enenevissä määrin hyödyttömäksi. Itälaajentumisen jälkeen järjestelmän painopiste on siirtynyt sen oikeuslinjalle, joka nojaa Kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevaan puiteyleissopimukseen (Euroopan neuvosto). Tutkimus osoittaa yksityiskohtaisesti miten samanmielisten hallitusten ja kansainvälisten järjestöjen edustajien sekä asiantuntijoiden verkosto onnistui vahvistamaan huomattavasti puiteyleissopimuksen alkujaan heikkoa valvontajärjestelmää. Tämä oikeuslinjan kehitys mahdollistaa yleispätevämmän ja yhdenmukaisemman, oikeudenmukaisuuteen perustuvan lähestymistavan vähemmistöoikeuksiin nykypäivän Euroopassa, mutta nationalistinen poliittisen järjestäytymisen periaate haittaa yhä voimakkaasti tämän mahdollisuuden toteutumista.