Sustainable development indicators : Much wanted, less used?

For the past twenty years, several indicator sets have been produced on international, national and regional levels. Most of the work has concentrated on the selection of the indicators and on collection of the pertinent data, but less attention has been given to the actual users and their needs. This dissertation focuses on the use of sustainable development indicator sets. The dissertation explores the reasons that have deterred the use of the indicators, discusses the role of sustainable development indicators in a policy-cycle and broadens the view of use by recognising three different types of use. The work presents two indicator development processes: The Finnish national sustainable development indicators and the socio-cultural indicators supporting the measurement of eco-efficiency in the Kymenlaakso Region. The sets are compared by using a framework created in this work to describe indicator process quality. It includes five principles supported by more specific criteria. The principles are high policy relevance, sound indicator quality, efficient participation, effective dissemination and long-term institutionalisation. The framework provided a way to identify the key obstacles for use. The two immediate problems with current indicator sets are that the users are unaware of them and the indicators are often unsuitable to their needs. The reasons for these major flaws are irrelevance of the indicators to the policy needs, technical shortcomings in the context and presentation, failure to engage the users in the development process, non-existent dissemination strategies and lack of institutionalisation to promote and update the indicators. The importance of the different obstacles differs among the users and use types. In addition to the indicator projects, materials used in the dissertation include 38 interviews of high-level policy-makers or civil servants close to them, statistics of the national indicator Internet-page downloads, citations of the national indicator publication, and the media coverage of both indicator sets. According to the results, the most likely use for a sustainable development indicator set by policy-makers is to learn about the concept. Very little evidence of direct use to support decision-making was available. Conceptual use is also common for other user groups, namely the media, civil servants, researchers, students and teachers. Decision-makers themselves consider the most obvious use for the indicators to be the promotion of their own views which is a form of legitimising use. The sustainable development indicators have different types of use in the policy cycle and most commonly expected instrumental use is not very likely or even desirable at all stages. Stages of persuading the public and the decision-makers about new problems as well as in formulating new policies employ legitimising use. Learning by conceptual use is also inherent to policy-making as people involved learn about the new situation. Instrumental use is most likely in policy formulation, implementation and evaluation. The dissertation is an article dissertation, including five papers that are published in scientific journals and an extensive introductory chapter that discusses and weaves together the papers.

Kestävän kehityksen indikaattoreita on tuotettu viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana runsaasti niin kansainvälisellä, kansallisella kuin alueellisellakin tasolla. Indikaattoreiden kehitystyössä on keskitytty indikaattoreiden valintaan ja tilastotiedon hankintaan, käyttäjien ja heidän tarpeiden jäädessä vähemmälle huomiolle. Tässä väitöskirjassa tarkastellaan kestävän kehityksen indikaattoreiden käyttöä. Väitöskirja selvittää käyttöä vähentäneitä syitä, indikaattoreiden roolia päätöksentekoprosessissa sekä laajentaa käytön käsitettä esittelemällä kolme erilaista tutkitun tiedon käyttötyyppiä. Työ perustuu kahden eri indikaattorihankkeen kehitysprosessien vertailuun. Hankkeet ovat Suomen kansalliset kestävän kehityksen indikaattorit sekä Kymenlaakson ekotehokkuuden mittaamista tukevat sosiaalis-kulttuuriset indikaattorit. Prosesseja vertaillaan tutkimuksessa kootun viitekehyksen avulla, joka sisältää viisi indikaattoriprosessin laadun pääperiaatetta. Periaatteet ovat merkittävä politiikkarelevanssi, hyvä indikaattoreiden laatu, tehokas osallistuminen, vaikuttava viestintä ja pitkän aikavälin institutionalisointi. Pääperiaatteita tarkennetaan erityisillä kriteereillä. Viitekehyksen avulla määritettiin indikaattoreiden käyttöä vaikeuttavat tekijät. Merkittävimmät ongelmat ovat käyttäjien tietämättömyys indikaattoreiden olemassa olosta sekä indikaattoreiden sopimattomuus heidän käyttötarkoituksiinsa. Syyt näihin ongelmiin ovat indikaattoreiden epärelevanttius, huono esitystekniikka ja tilastokuvioiden laatu, käyttäjien osallistumattomuus indikaattoreiden kehittämisvaiheeseen, viestintäsuunnitelmien puute sekä indikaattoreiden ylläpidon ja päivittämisen puutteet. Ongelmien merkitys vaihtelee käyttäjien ja käyttötyyppien mukaan. Indikaattoriprosessien lisäksi väitöskirjassa käytetty materiaali sisältää 38 kansanedustajien ja heidän avustajiensa sekä korkeiden virkamiesten haastattelua. Lisäksi työssä on hyödynnetty kansallisten indikaattorien Internet-sivujen käyttötilastoja, viittauksia kansalliseen indikaattorijulkaisuun sekä analysoitu kummankin indikaattoriprosessien saamaa mediajulkisuutta. Tulosten mukaan kestävän kehityksen indikaattoreiden tärkein rooli poliittisessa päätöksenteossa on syventää käyttäjien ymmärrystä kestävästä kehityksestä. Näyttöä suorasta käytöstä päätöksenteon tukena on hyvin vähän. Myös muut käyttäjät kuten media, virkamiehet, tutkijat, opiskelijat ja opettajat käyttävät kestävän kehityksen indikaattoreita pääasiassa oppimiseen. Päättäjät itse pitivät indikaattoreiden ilmeisimpinä käyttökohteina omia puheita ja esityksiään. Kestävän kehityksen indikaattoreilla on erilaisia rooleja päätöksentekoprosessien eri vaiheissa eikä ennakko-odotusten mukainen suora käyttö päätöstenteon tukena ole todennäköistä kaikissa vaiheissa. Indikaattoreita käytetään omien tavoitteiden edistämiseen ja toisten vakuuttamiseen erityisesti silloin kun uudet ongelmat ilmenevät sekä silloin kun uusia politiikkoja suunnitellaan. Ongelmista myös opitaan toisten toimijoiden käyttäessä indikaattoreita argumentoinnissaan. Suora käyttö on todennäköisintä politiikan muodostuksessa, toimeenpanossa ja arvioinnissa. Väitöskirja on tyypiltään artikkeliväitöskirja, jossa viisi julkaistua tieteellistä artikkelia sidotaan yhteen erillisen laajan johdantoluvun avulla.