Reinventing Nordic Openness : Transparency and State Information in Finland

The study explores new ideational changes in the information strategy of the Finnish state between 1998 and 2007, after a juncture in Finnish governing in the early 1990s. The study scrutinizes the economic reframing of institutional openness in Finland that comes with significant and often unintended institutional consequences of transparency. Most notably, the constitutional principle of publicity (julkisuusperiaate), a Nordic institutional peculiarity allowing public access to state information, is now becoming an instrument of economic performance and accountability through results. Finland has a long institutional history in the publicity of government information, acknowledged by law since 1951. Nevertheless, access to government information became a policy concern in the mid-1990s, involving a historical narrative of openness as a Nordic tradition of Finnish governing Nordic openness (pohjoismainen avoimuus). International interest in transparency of governance has also marked an opening for institutional re-descriptions in Nordic context. The essential added value, or contradictory term, that transparency has on the Finnish conceptualisation of governing is the innovation that public acts of governing can be economically efficient. This is most apparent in the new attempts at providing standardised information on government and expressing it in numbers. In Finland, the publicity of government information has been a concept of democratic connotations, but new internationally diffusing ideas of performance and national economic competitiveness are discussed under the notion of transparency and its peer concepts openness and public (sector) information, which are also newcomers to Finnish vocabulary of governing. The above concepts often conflict with one another, paving the way to unintended consequences for the reforms conducted in their name. Moreover, the study argues that the policy concerns over openness and public sector information are linked to the new drive for transparency. Drawing on theories of new institutionalism, political economy, and conceptual history, the study argues for a reinvention of Nordic openness in two senses. First, in referring to institutional history, the policy discourse of Nordic openness discovers an administrative tradition in response to new dilemmas of public governance. Moreover, this normatively appealing discourse also legitimizes the new ideational changes. Second, a former mechanism of democratic accountability is being reframed with market and performance ideas, mostly originating from the sphere of transnational governance and governance indices. Mobilizing different research techniques and data (public documents of the Finnish government and international organizations, some 30 interviews of Finnish civil servants, and statistical time series), the study asks how the above ideational changes have been possible, pointing to the importance of nationalistically appealing historical narratives and normative concepts of governing. Concerning institutional developments, the study analyses the ideational changes in central steering mechanisms (political, normative and financial steering) and the introduction of budget transparency and performance management in two cases: census data (Population Register Centre) and foreign political information (Ministry for Foreign Affairs). The new policy domain of governance indices is also explored as a type of transparency. The study further asks what institutional transformations are to be observed in the above cases and in the accountability system. The study concludes that while the information rights of citizens have been reinforced and recalibrated during the period under scrutiny, there has also been a conversion of institutional practices towards economic performance. As the discourse of Nordic openness has been rather unquestioned, the new internationally circulating ideas of transparency and the knowledge economy have entered this discourse without public notice. Since the mid 1990s, state registry data has been perceived as an exploitable economic resource in Finland and in the EU public sector information. This is a parallel development to the new drive for budget transparency in organisations as vital to the state as the Population Register Centre, which has led to marketization of census data in Finland, an international exceptionality. In the Finnish Ministry for Foreign Affairs, the post-Cold War rhetorical shift from secrecy to performance-driven openness marked a conversion in institutional practices that now see information services with high regards. But this has not necessarily led to the increased publicity of foreign political information. In this context, openness is also defined as sharing information with select actors, as a trust based non-public activity, deemed necessary amid the global economic competition. Regarding accountability system, deliberation and performance now overlap, making it increasingly difficult to identify to whom and for what the public administration is accountable. These evolving institutional practices are characterised by unintended consequences and paradoxes. History is a paradoxical component in the above institutional change, as long-term institutional developments now justify short-term reforms.

Pohjoismaista avoimuutta keksimässä. Hallinnon läpinäkyvyys ja viranomaistieto Suomessa Kuluneen vuosikymmenen aikana hallinnon avoimuus ja läpinäkyvyys ovat nousseet kansainvälisen (hyvän) hallinnan keskeisiksi teemoiksi. Tutkimus käsittelee hallinnon avoimuuden käsitteellistä ja institutionaalista kehitystä Suomessa vuosina 1998-2007. Aineistona työssä käytetään viranomaisten haastatteluita (noin 30), hallinnon asiakirjoja ja tilastollisia aikasarja-aineistoja. Väitöskirja osoittaa, kuinka kansainvälinen läpinäkyvyyden politisoituminen on Suomessa johtanut hallintohistoriallisen tradition keksimiseen: avoimuudesta on Suomessa puhuttu 1990-luvun puolivälistä alkaen pohjoismaisena avoimuutena . Samaan aikaan avoimuudesta on yhä kasvavissa määrin tullut myös kansantaloudellinen ongelma. Tämä on johtanut myös Suomessa institutionaalisten käytänteiden keskeisiin muutoksiin. Poliittisessa retoriikassa hallinnon avoimuuteen ja transparenssiin liitetään usein demokraattisia mielikuvia. Tämä on ollut selkeimmin havaittavissa Suomen suhteessa Euroopan unioniin, missä suomalaiset ovat toimineet avoimuuden puolestapuhujina. Myös erilaiset hallintoindikaattorit ja rankingit ovat tuottaneet mielikuvia Suomesta menestyvänä ja avoimena, alhaisen korruption maana. Kansainvälisiin malleihin nojaten suomalaisessa asiantuntijapuheessa avoimuus, julkisen sektorin tieto ja transparenssi ovat kuitenkin syrjäyttämässä perinteisen julkisuuden käsitteen, mikä työssä havainnollistetaan viranomaisasiakirjojen käsitehistoriallisella analyysillä. Eri avoimuuskäsitteiden alla toteutetut hallinnon uudistukset ovat usein keskenään ristiriitaisia. Etenkin budjetti- ja markkinatransparenssin nimissä toteutetut hallinnon tehostamiseen tähtäävät ohjelmat tuottavat viranomaistiedon julkisuuden kannalta ennakoimattomia tuloksia. Väitöskirja kartoittaa uusien avoimuuskäsitysten seurauksena nousevia institutionaalisia muutoksia yleisellä tasolla tuomioistuimien toiminnassa, viranomaistiedottamisessa ja tulosinformaation tuottamisessa. Lisäksi työssä analysoidaan kahta organisaatiotapausta, Väestörekisterikeskusta ja Ulkoministeriötä. Kummassakin organisaatiossa tulosohjaus ja budjettitransparenssi ovat johtaneet viranomaistiedon hahmottamiseen taloudellisena resurssina, mikä on johtanut pohjoismaisen hallintomallin uudelleenmäärittelyyn. Suomalaisten vankka luottamus viranomaisten rekisterihallintoon on mahdollistanut väestötiedon markkinaistamisen, mikä on laajuudessaan kansainvälisesti poikkeuksellista. Tämä synnyttää jännitteitä kansalaisten yksityisyyden suojan kanssa. Vastaavasti Ulkoministeriö on pyrkinyt vastaamaan tulospaineisiin aktiivisella viestinnällä, joka ei ole selkeästi edistänyt ulkopoliittisten tietoresurssien julkisuutta. Mielikuvat salailevasta ministeriöstä ovat uusissa tulkinnoissa saaneet rinnalleen tulkintoja avoimuudesta ulkoasiainhallinnon pohjoismaisena traditiona, joka kytkeytyy yhä tiiviimmin globaalin talouskilpailuun ja sen nojalla koettuun tarpeeseen ylläpitää konsensus hallinnon päämääristä jakamalla tietoa mahdollisimman laajalle toimijapiirille ilman että se päätyy julkisuuteen. Väitöskirjan päätelmissä todetaan että edellä kuvatut pohjoismaisen avoimuuden uudet muodot ovat ristiriidassa perinteisen julkisuusperiaatteen ja -käytänteiden kanssa. Ristiriidoista ongelmallisin on hallinnon vastuun piirissä havaittavissa oleva siirtymä: hallinnon avoimuudella tavoitellaan yhä useammin taloudellista tehokkuutta, vallankäytön kontrollin jäädessä toissijaiseksi päämääräksi.