O fundamento das improbidades na administração pública municipal brasileira

Ao longo da história, poucos fenômenos despertaram tanto interesse dos cidadãos, dispenderam tantos recursos do Estado e contribuíram tanto para o atraso de seu desenvolvimento quanto o problema da corrupção dos agentes públicos. Nesta tese, uso o conceito de improbidade para definir um tipo particular de fenômeno e distingui-lo de outros geralmente abrangidos pelo conceito de corrupção. A partir daí procuro responder as seguintes questões: quais elementos influenciam o processo de tomada de decisão do agente público para que considere o engajamento em uma improbidade? Que fatores estão associados à ocorrência de improbidades na Administração Pública municipal brasileira? Sob a perspectiva da nova economia institucional, a primeira parte da tese procede com a análise conceitual e metodológica do fenômeno, consubstanciado no referencial analíticos das improbidades, sustentando que: a) as improbidades correspondem a um gênero de atitudes oportunistas, dentre as quais se destaca uma espécie denominada transação corrupta; b) o processo de tomada de decisão do agente público, inserido no contexto de racionalidade limitada, orienta-se igualmente por elementos da análise custo-benefício (maximização da utilidade esperada), da dinâmica dos processos de aprendizagem e da barreira ético-moral dos próprios indivíduos. As demais partes da tese apresentam os resultados de uma investigação empírica sistemática, baseada nas informações de uma amostra aleatória de 960 municípios brasileiros auditados pela Controladoria-Geral da União. A análise evidencia os fatores associados à ocorrência das improbidades, tanto sob o ponto vista da literatura tradicional (modernização, capital social e rent-seeking), quanto da nova perspectiva analítica proposta, baseada nos mecanismos de governança. O teste a partir dos modelos tradicionais da literatura demonstra: a) a associação negativa entre a ocorrência das improbidades e os indicadores de desempenho institucional e de desenvolvimento socioeconômico dos municípios (em consonância com os efeitos comumente atribuídos as improbidades); b) a associação negativa entre a ocorrência das improbidades e os indicadores de modernização e de capital social dos municípios (em consonância com as causas comumente atribuídas as improbidades); c) a não associação entre a ocorrência das improbidades nos municípios brasileiros e os indicadores de incentivo ao comportamento rent-seeking (em oposição à clássica proposição de que quanto maior o tamanho do Estado, maior será a ocorrência de improbidades em razão dos incentivos oriundos de seu monopólio). Com base nos resultados obtidos, incorporo os supostos neoinstitucionalistas a análise das improbidades, interpretando-os como decorrência da inadequação das estruturas de governança dos contratos. Assim, para além do impacto do arranjo institucional, que abarca o controle parlamentar, administrativo e jurisdicional interno e externo dos recursos públicos federais transferidos aos municípios, apresento evidências de que as variações observadas na contagem de improbidades nos municípios brasileiros estão diretamente relacionadas à qualidade de seus mecanismos de governança. Dentre esses, destacam-se aqueles de natureza democrática: os mecanismos de controle social (os conselhos municipais de políticas públicas); os mecanismos de promoção da transparência (a qualidade do governo eletrônico); e os mecanismos de accountability (a disputa político-eleitoral). De acordo com o referencial analítico das improbidades, a existência e operação desses mecanismos elevam os custos de transação do agente público que, mesmo superando as limitações da barreira ético-moral e de aprendizado, ainda considera um eventual engajamento nesse gênero de atitudes oportunistas.

Throughout history, few phenomena aroused so much interest among citizens and wasted so many resources of the State and contributed so much to the delay in its development as the problem of "corruption of public agents." In this thesis, I use the concept of improbity to define a particular type of phenomenon and distinguish it from others usually covered by reference to corruption. Thereafter I try to answer the following questions: what elements influence the decision-making process of the public agent to consider engaging in an improbity? What factors are associated with the occurrence of improbity in Brazilian local public administration? From the perspective of new institutional economics, the first part of the thesis proceeds with the conceptual and methodological analysis of the phenomenon, embodied in the analytical framework of improbity, arguing that: a) the improbity correspond to a kind of opportunistic attitudes, among which stands out a species called corrupt transaction b) the decision-making process of the public agent, placed in the context of bounded rationality, is equally oriented by elements of cost-benefit analysis (maximization of expected utility), the dynamics of learning processes and their own ethical and moral barrier. Other parts of this thesis present the results of a systematic empirical investigation, based on information from a random sample of 960 municipalities audited by the General Controller Office. The analysis highlights the factors associated with the occurrence of improbity, both from the point of view of the traditional literature (modernization, social capital and rent-seeking), as the new analytical perspective proposed, based on governance mechanisms. The test from the traditional models of literature demonstrates: a) the negative association between the occurrence of improbity and indicators of institutional performance and socioeconomic development of the municipalities (in accordance with the effects commonly assigned to improbity), b) the negative association between the occurrence of improbity and indicators of modernization and social capital of the municipalities (in line with the causes commonly granted to improbity), c) the lack of association between the occurrence of improbity in Brazilian municipalities and indicators to encourage rent-seeker behavior (as opposed to the classical proposition that the greater the size of the State, the greater the occurrence of improbity because of incentives arising from its monopoly). Based on these findings, I have integrated the new institutionalism assumptions to the analysis of the improbity, interpreting them as failures of governance structures. Thus, beyond the impact of institutional arrangement that encompass the legislative control, administrative and judicial review of internal and external resources that Brazilian federal government transferred to municipalities, I have present evidences that the observed variations in the count of improbity in Brazilian municipalities are directly related to the quality of its governance arrangements. Among these, stand out from those of democratic nature like the mechanisms of social control (municipal councils of public policy); mechanisms for promoting transparency (the quality of e-government), and the accountability mechanism (the electoral dispute). According to the analytical framework of improbity, the existence and operation of these mechanisms raise the transaction costs of the public agents, even surpassing the limitations of ethical-moral barrier and learning.