Medicalising Prohibition : Harm reduction in Finnish and International Drug Policy

The increase in drug use and related harms in the late 1990s in Finland has come to be referred to as the second drug wave. In addition to using criminal justice as a basis of drug policy, new kinds of drug regulation were introduced. Some of the new regulation strategies were referred to as "harm reduction". The most widely known practices of harm reduction include needle and syringe exchange programmes for intravenous drug users and medicinal substitution and maintenance treatment programmes for opiate users. The purpose of the study is to examine the change of drug policy in Finland and particularly the political struggle surrounding harm reduction in the context of this change. The aim is, first, to analyse the content of harm reduction policy and the dynamics of its emergence and, second, to assess to what extent harm reduction undermines or threatens traditional drug policy. The concept of harm reduction is typically associated with a drug policy strategy that employs the public health approach and where the principal focus of regulation is on drug-related health harms and risks. On the other hand, harm reduction policy has also been given other interpretations, relating, in particular, to human rights and social equality. In Finland, harm reduction can also be seen to have its roots in criminal policy. The general conclusion of the study is that rather than posing a threat to a prohibitionist drug policy, harm reduction has come to form part of it. The implementation of harm reduction by setting up health counselling centres for drug users with the main focus on needle exchange and by extending substitution treatment has implied the creation of specialised services based on medical expertise and an increasing involvement of the medical profession in addressing drug problems. At the same time the criminal justice control of drug use has been intensified. Accordingly, harm reduction has not entailed a shift to a more liberal drug policy nor has it undermined the traditional policy with its emphasis on total drug prohibition. Instead, harm reduction in combination with a prohibitionist penal policy constitutes a new dual-track drug policy paradigm. The study draws on the constructionist tradition of research on social problems and movements, where the analysis centres on claims made about social problems, claim-makers, ways of making claims and related social mobilisation. The research material mainly consists of administrative documents and interviews with key stakeholders. The doctoral study consists of five original articles and a summary article. The first article gives an overview of the strained process of change of drug policy and policy trends around the turn of the millennium. The second article focuses on the concept of harm reduction and the international organisations and groupings involved in defining it. The third article describes the process that in 1996 97 led to the creation of the first Finnish national drug policy strategy by reconciling mutually contradictory views of addressing the drug problem, at the same as the way was paved for harm reduction measures. The fourth article seeks to explain the relatively rapid diffusion of needle exchange programmes after 1996. The fifth article assesses substitution treatment as a harm reduction measure from the viewpoint of the associations of opioid users and their family members.

Huumeiden käytön ja tähän liittyvien haittojen lisääntyessä 1990-luvun jälkipuoliskolla alettiin Suomessa puhua toisesta huumeaallosta. Rikosoikeudellisiin keinoihin pohjautuneen huumausainepolitiikan rinnalle tuotiin uusia tapoja säännellä huumekysymystä. Osaa uusista sääntelystrategioista kutsuttiin haittojen vähentämiseksi (engl. harm reduction). Tunnetuimpia haittojen vähentämisen käytännön sovellutuksia ovat neulojen ja ruiskujen vaihto-ohjelmat suonensisäisesti huumeita käyttäville ja lääkkeelliset korvaus- ja ylläpitohoito-ohjelmat opiaattien käyttäjille. Tutkimuksen aiheena on huumausainepolitiikan muutos Suomessa sekä erityisesti haittojen vähentämistä koskenut poliittinen kamppailu tämän muutoksen osana. Tavoitteena on ensinnäkin eritellä haittojen vähentämispolitiikan sisältöä ja sen ilmaantumisen dynamiikkaa ja toiseksi arvioida, missä määrin tämä heikentää tai uhkaa perinteisen huumepolitiikan asemaa. Haittojen vähentämisen käsite liitetään tyypillisesti kansanterveysnäkökulmaiseen huumepoliittiseen strategiaan, jossa sääntelyn ensisijaisena kohteena ovat huumeisiin liittyvät terveyshaitat ja -riskit. Haittojen vähentämisen politiikalle on toisaalta annettu myös muita, erityisesti ihmisoikeuksiin ja sosiaaliseen tasa-arvoon kytkeytyviä tulkintoja. Suomessa haittojen vähentämisellä on myös kriminaalipoliittiset juuret. Tutkimuksen yleinen johtopäätös on, että haittojen vähentäminen ei ole luonut uhkaa huumeiden kieltolakipolitiikalle, vaan on asettunut sen osaksi. Huumeiden käyttäjien terveysneuvontapisteinä joiden keskeisin osa neulojen vaihtotoiminta on ja laajentuneena korvaushoitona toteutettu haittojen vähentäminen on merkinnyt erikoistuneiden, lääketieteeseen pohjautuvien palveluiden syntyä ja lääkärikunnan lisääntynyttä panosta huumeongelmien hoitamisessa. Samanaikaisesti huumeiden käytön rikosoikeudellinen kontrolli on tehostunut. Haittojen vähentäminen ei siten ole merkinnyt siirtymää liberaalimpaan huumepolitiikkaan, eikä se ole heikentänyt perinteistä huumeiden totaalikieltoon perustuvaa politiikkaa. Haittojen vähentäminen yhdistyneenä rankaisevaan kieltolakipolitiikkaan muodostaa uudenlaisen kahden raiteen huumepoliittisen paradigman. Tutkimus nojautuu sosiaalisten ongelmien ja liikkeiden konstruktionistiseen tutkimusperinteeseen, jossa analyysin kohteena ovat sosiaalisia ongelmia koskevat vaatimukset, niiden esittäjät ja vaatimusten esittämistavat sekä näihin kytkeytyvä yhteiskunnallinen mobilisaatio. Keskeisimpinä tutkimusaineistoina ovat hallinnolliset asiakirjat ja avainhenkilöiden haastattelut. Väitöskirjatutkimus koostuu viidestä alkuperäisartikkelista ja yhteenvetoartikkelista. Ensimmäisen artikkelissa luodaan yleiskuva huumausainepolitiikan jännitteisestä muutoksesta ja muutossuunnista vuosituhannen vaihteen molemmin puolin. Toisessa artikkelissa keskitytään haittojen vähentämisen käsitteeseen ja sitä määrittäviin kansainvälisiin järjestöihin ja ryhmittymiin. Kolmas artikkeli kuvaa prosessia, jonka tuloksena vuosina 1996 97 luotiin ensimmäinen kansallinen huumausainestrategia sovittamalla yhteen keskenään jännitteisiä näkemyksiä huumeongelman hoitamisesta ja samalla avattiin tietä haittojen vähentämiseen tähtääville toimille. Neljäs artikkeli tarjoaa selityksen neulojenvaihto-ohjelmien verraten nopealle leviämiselle vuodesta 1996 alkaen. Viidennessä artikkelissa arvioidaan korvaushoitona toteutettua haittojen vähentämistä opioidien käyttäjien ja heidän läheistensä järjestöjen näkökulmasta.